[EAIワーキングペーパー] 2022年 EAI新政権外交政策提言シリーズ⑦_価値と規範外交：人権と民主主義を巡る米中衝突の中の韓国外交

【編集者注】

本ワーキングペーパーにおいて、キム・ホンジュン高麗大学教授は、米中競争の中で米国が人権と民主主義を中国への圧力手段として用いたが、価値・規範外交を単なる手段としてのみ理解することはできないと主張する。これに対し、新政権が外交政策を策定する際に、価値・規範外交の3つの特徴を念頭に置くことを推奨する。著者は、米国が具体的かつ実効性のある国際規範や国際法を制定することを要求する。韓国もそのようなルール制定プロセスに積極的に参加すべきだと付け加える。特に、次期政権が北朝鮮問題において米国の価値・規範を前面に押し出した外交を展開している点を考慮し、国際社会に北朝鮮問題の重要性を説明し、韓国の貢献可能性を示す必要があると強調する。

価値と規範外交の3大政策課題

1. 政府は、これまで我々が達成してきた民主主義、人権、法の支配、市場経済といった国内の価値と規範を基盤として、韓国外交が大きな枠組みで推進すべき普遍的かつ国際的な規範と原則を設定し、これを一貫して推進しなければならない。人権、民主主義、法の支配、自由貿易など、国際社会が強く合意し、容易に否定したり異議を唱えたりできない原則が持つ力そのものに依存するものである。

2. 米国が積極的に推進する民主主義サミット、あるいは民主主義10カ国（D10）に迅速かつ積極的に参加し、我々の役割を主導的に設定し、影響力を増進する必要がある。特に、民主主義サミットを通じて、可能であれば我々にとって敏感となりうる中国と北朝鮮の人権と民主主義に対する全ての価値・規範外交の焦点と力量を結集し、一貫して推進する必要がある。

3. 二国間関係、特に対中国価値・規範外交に対する徹底した準備が必要である。特に、多国間レベルで推進する対中外交領域と二国間レベルで推進する領域を分け、多国間活動を通じてリスクを分散し、二国間領域では徹底して相互主義を追求して先例を積み重ねておく必要がある。

I. 序論

米中間の価値と規範の極端な対立状況において、次期政権はどのような選択をし、それを正当化するのか？ 国際政治において、人権、民主主義、法の支配は価値・規範の領域であり、国際政治の伝統的な視点からは周辺的な要素として理解されてきた。価値は主に国家が推進する原則として理解され、規範はそうした原則が国際社会で集まって形成された集合的な期待を意味するが、両用語はしばしば区別なく使用される。価値・規範問題が国際政治の中心的な課題として浮上する際には、概してそれらが持つ道具的な効用性に注目が集まってきた。トランプ前大統領が任期末に人権と民主主義外交を前面に押し出したのは、中国との通商摩擦で優位に立ち、中国を圧迫するための手段であったという見方である。もちろん、トランプ政権下で人権と民主主義が道具的に使用された側面は強いが、価値・規範はこれだけで理解することはできない。価値・規範外交は次の3つの特徴を持っており、次期政権もこれを念頭に置いて外交政策を策定する必要がある。

第一に、価値と規範は他の分野と区別される論理で動く独自性（autonomy）を持っている。価値・規範は軍事、安全保障、経済、技術分野と影響を 주고受けるが、他の分野の問題が解決されたからといって、この分野の対立が自然に解消されるわけではない。第二に、価値と規範は他の分野と緊密に連携（linkage）して進展する。米中関係において、通商と価値・規範が連携して対立を増幅させた事例がトランプ政権下にあり、バイデン政権もこの政策を引き継いでいる。さらに、バイデン大統領は任期初めから必須サプライチェーンという形で先端技術と価値・規範の新たな連携を構築している。価値・規範をルールに基づく国際秩序（rule-based international order）として広く捉えるならば、既に南シナ海における航行の自由作戦のように安全保障分野とも連携が形成されている。第三に、価値・規範分野は世論と民族主義、文化と文明といった感情的・情緒的要因に根差しており、潜在的な爆発性（potential volatility）を秘めている。また、価値・規範は国内と国際、二つのレベルでの一貫性を志向するため、容易に変わらない。新型コロナウイルス対応とトランプ前大統領の対中攻勢によって登場した中国の愛国世論や、トランプ政権後も続く米国の反中感情は、価値・規範対立を誘発する十分な環境である。

II. 現状分析と現政権の評価

現政権は、米中間の価値と規範の対立が本格化した時期にあった。任期初めの2017年7月、劉暁波氏の死去と妻の劉霞氏の出国問題が浮上した。米国とEUは中国の人権に対する既存の批判を再確認し、中国は主権と内政不干渉で反論した。同様の問題は、ウー・ガン、謝陽、陳建剛といった拘束された人権弁護士の事例であり、米国とEUは異例の共同声明を通じて釈放を求めた。2017年夏、香港への逃亡犯引き渡し条例改正案への抗議デモに端を発した中国の人権・民主主義を巡る論争は、2018年には新疆ウイグル自治区での強制収容・労働と人工知能、顔認識、遺伝子情報といった先端技術を用いた抑圧問題、2019年には天安門事件30周年問題として浮上した。米国は2019年に香港人権・民主主義法、2020年にウイグル人権政策法を制定して攻勢的に対応し、新型コロナウイルスは対立を増幅させた。米国の（BLM運動に象徴される）人種問題、大統領選挙の不正選挙疑惑と連邦議会議事堂襲撃事件、香港国家安全維持法の制定は、米中間の攻守を入れ替えながら問題を提起する機会を与え、対立を深めた。

この時期、韓国政府に関連する価値と規範外交の事案は、（1）香港逃亡犯引き渡し条例改正案デモと国家安全維持法を巡る論争、（2）新疆ウイグル自治区での強制収容所と人権弾圧である。これ以外にも、米中対立との関連は薄いが、（3）日韓間の徴用工被害者賠償と日本軍慰安婦判決、（4）北朝鮮の人権と対北朝鮮ビラ散布禁止法を巡る論争、（5）2021年2月のクーデターで始まり、無辜の市民の虐殺につながったミャンマー事態がある。後者の3つのイシューも、韓国政府の価値・規範外交における重要な事案であり、米中対立の事案にも間接的な影響を与えた。5つの事案に対する現政権の政策を評価すると、ミャンマー事態への対応を除いては、高い評価を与えることは難しい。現在まで、政府はミャンマー事態に対し、迅速かつ断固とした実効性のある政策を実施してきた。政府は4度にわたり非常に強力な声明を発表し、大統領と首相もSNSを通じて見解を表明した。外交部は2度にわたり次官級会談を通じてミャンマー大使と留学生に会い、法務部長官も滞在中のミャンマー人を直接会った。政府は国防・治安分野における新規交流・協力の中断、軍用品の輸出不許可および産業用戦略物資の輸出厳格審査、人道支援事業を除く開発協力の再検討、ミャンマー人に対する人道的特別滞在など、実効性のある措置も講じた。

一方、米中関係の核心にある香港と新疆の問題については、政府は慎重かつ用心深く、原則論的な既存の政策基調を維持した。政府は国家安全維持法通過前までは、事案に対し「大きな関心を持って注視している」という原則論的な立場を表明するにとどまった。国家安全維持法通過直後には、「政府は1984年の英中共同声明の内容を尊重しており、英中共同声明と香港基本法に基づき、香港が一国二制度の下で高度な自治を享受しつつ、安定と発展を継続していくことが重要である」という懸念を表明した。これまで言及されていなかった「高度な自治」に言及したのは、明らかに新たな、より積極的な意思表明である。しかし、政府は英中共同声明と共に香港基本法に言及し、香港が追求すべき価値として中国が主張する「安定と発展」に言及することでバランスを取った。また、国連人権理事会で英国、カナダ、日本など27カ国が共同で発表した香港国家安全維持法関連声明には、「諸般の事項を考慮」して参加せず、それ以上の介入は自制した。さらに、政府は新疆ウイグル自治区に関しては、「状況を注視している」という無意味な発言を超えて、いかなる発言もしていない。むしろ2019年の韓中首脳会談直後、「韓国が香港と新疆問題を中国の内政と見なしている」という中国側の発表に対し、「習近平主席の説明をよく聞いたという意味の発言」だと消極的に対応した姿は残念さを残す。

このような慎重な態度は、国際情勢が変化しない状況においては現状維持の望ましい方向であるかもしれないが、価値・規範外交の地政学が急変する現状況においては、外交政策の主導権を失ったり、政策の意味を主導的に解釈・設定できず、他国の恣意的な解釈に委ねてしまうという、まずい状況に至る可能性がある。「中国崩壊論」がその例である。国家安保室や外交諮問、外交部もこれは誤った認識であり、韓米は同盟、韓中は戦略的協力パートナー関係として運営していると機会あるごとに説明してきたが、国内外の世論を十分に説得できていない。特にバイデン政権登場以降、ブリンケン国務長官が香港、新疆、チベットの人権と民主主義のために「志を同じくする国々」（like-minded states）と共同で対応すると明言した状況で、以前の立場を固守したのは望ましくない。迂回的または間接的に価値・規範外交を試みる方法はいくらでもあったし、米中対立の初期に中国の人権・民主主義に対して我々のアイデンティティに合致する実験（testing the waters）をする機会を逃したことも残念である。

香港逃亡犯引き渡し条例改正案事態の際、中国人留学生たちの威嚇的な態度と攻勢に対する原則論以上の立場表明、2019年の韓中首脳会談直後の中国による香港・新疆関連一方的発表に対する積極的な釈明要求、関連イシューについて中国外交部報道官が「文在寅大統領の発言」だと答弁したことに対するより積極的な抗議、香港国家安全維持法がもたらしうる香港滞在韓国人への潜在的危害に対する懸念表明などは、正当な問題提起であり、中国の人権・民主主義関連事案について我々の立場を迂回的ではあるが明確に表現できた機会であったと考える。ミャンマー外交も、韓国と中国の立場の明確な違いを示すことができた機会と見なす。中国は4月3日、王毅外交部長の声明を通じて、ミャンマー事態解決のために避けるべき要因として国連安保理の「不当な介入」と「外部勢力の助長」を挙げた。これは民主主義と人権において韓国が目指すものと明白に異なる旧式の主権論理であり、主権不干渉について相当な進展を遂げた国際的合意を無視する、あまりにも保守的な解釈である。韓国がミャンマー外交を執行する際に、このような違いを鮮明に 드러내는ことも、我々が試みることができた迂回的ではあるが明確な対中価値・規範外交である。

価値と規範外交の側面から見ると、徴用工被害者賠償と日本軍慰安婦判決、あるいは北朝鮮の人権と対北朝鮮ビラ散布禁止法を巡る論争も残念である。両イシューとも、日本と北朝鮮という対象との関係に焦点を当てて議論が進められ、問題が持つ最も根本的な核心である普遍的価値、人権、民主主義の側面は全く 드러されなかったという限界がある。まず、日韓関係において様々な解決策があるだろうが、徴用工被害者賠償と日本軍慰安婦判決は根本的に対日政策ではない。人権、司法の独立、被害救済など、韓国の民主主義が発展する中で過去の人権侵害に対する適切な解決が国内の多様なイシューについて議論され、徴用工と慰安婦判決もその文脈にある。事件発生当時、日本が権力機関であったため日本に対する議論が進められただけであり、済州島四・三事件や麗水・順天事件など、米軍政期に起こった事件、あるいは老斤里のように朝鮮戦争中に起こった事件も同様の要求が米国に対してもあった。真相究明と責任者処罰、賠償などの要求は、被害者中心（victim-centered）の議論であり、反日や反米とは質が異なる。したがって、問題発生の初期に、対外的にこれを説明し、対立を事前に遮断しようとする積極的な努力がなかったことは残念である。また、普遍的人権問題に対して日本が二国間問題として対応した際に、韓国政府も同様に二国間問題として対処して泥沼に陥る必要があったのかは、依然として疑問として残る。最近、人権理事会など多国間外交で慰安婦問題を「紛争下の性的暴力問題」として言及し、普遍的価値を掲げているが、手遅れ感がある。

北朝鮮の人権も同様である。韓国の価値・規範外交において最も大きな障害は、断然、北朝鮮の人権問題である。これは香港、ミャンマー、中国の人権問題が浮上し、韓国の積極的な対応が要求されるたびに、絶えず付きまとってきた問題である。現政権は任期中、国連北朝鮮人権決議案の共同発議、北朝鮮人権財団の設立、北朝鮮人権大使の任命、北朝鮮人権関連団体への支援、対北朝鮮ビラ散布禁止法制定、米議会公聴会など、多くの論争があった。このように論争が多かったという事実自体が、現政権の北朝鮮人権政策が順調でなかった証拠であり、原則と先例の尊重なしに政策を推進したことを示している。2014年の国連北朝鮮人権調査委員会の活動、2016年の北朝鮮人権法制定以降、確かな一つの事実は、北朝鮮が人権改善の明確な証拠を国際社会に提示できなかったことである。したがって、政府は普遍的人権を考慮し、2016年の与野党合意を尊重して、北朝鮮人権法の主要内容は一貫して推進すべきであった。南北交流や首脳会談とは別に推進すべきであったからこそ、価値・規範外交の大きな枠組みが維持されるのである。もし、二国間外交で人権議論を対北朝鮮交渉を考慮してトーンダウンさせようとしたのであれば、国連など多国間外交では一貫して問題提起を続けるべきであった。ある程度の、一貫性と原則が維持されていれば、今のような韓国の北朝鮮人権政策に対する米議会公聴会まで開かれることはなかったと判断される。

2021年5月の韓米首脳会談は成果と共に宿題を残した。価値・規範外交の側面からは、達成された成果よりも残された宿題の方が多いと判断される。まず成果から見てみると、価値・規範において韓米両国が原則において大きく異ならないことを再確認した。共同声明に見られる「国内外で民主的規範、人権と法の支配の原則が支配する地域のビジョンを共有する」という表現がこれをよく示している。これは、朝鮮戦争参戦軍人の名誉勲章授与式や、共通の価値に基づいたサプライチェーン、先端技術、保健・ワクチン協力の合意などでもよく現れた。しかし、このような成果は同時に容易ではない課題も残した。米日首脳会談のように、中国の民主主義や人権と直接関連のある香港と新疆は明記されなかったが、韓米首脳は台湾海峡と南シナ海を「規範に基づく国際秩序」維持の観点から言及し、同じ部分で「国内外で人権と法の支配を増進する」意志も示した。さらに特徴的なのは、人権、法の支配、民主主義を「国内外」で「増進する」という表現が、長くない共同声明の中で計3回繰り返されている点である。これ以外にも、「北朝鮮の人権状況を改善するために協力する」という内容も含まれている。これは現政権の態度を考慮した場合、米国の強い要求と判断され、これは単に韓米首脳会談のための単発的な要求ではなく、今後の長期的な米中対立関係を念頭に置いた布石と見られる。このような姿の断片が、南アフリカ、インド、オーストラリアと共に招待されたG7首脳会議でもそのまま現れた。

価値・規範における米国外交の方向性は、G7首脳会議共同声明と4つの招待国も参加した「2021年オープン・ソサエティ声明」によく表れている。これは5月のEU-G7外相・開発相会議の共同声明で提示された内容と類似しており、米国とEUが構想する民主主義対権威主義の構図の核心をよく示している。青瓦台関係者はこれに対し、「特定の国を標的とする内容は全くない」と説明したが、韓米首脳会談直後に出た中国大使の発言のように、「中国という言葉はないが、中国を標的にしている」ことは明白なので、不必要な論評だと考える。これに類似した論評が、首脳会談直後に出た台湾海峡に関する声明が「一般的かつ原則的なレベル」で含まれたという説明である。問題は、2021年6月現在、米国の構想が最終段階ではなく企画段階であるため、次第にさらに多くのことを要求するだろうということである。まず、米国はG20首脳会議、国連、民主主義サミット（US Summit for Democracy）で具体的かつ強力な措置を講じるだろう。このような点で、韓国は単に中国という言葉がないとか、一般的なレベルだという方式で米国の価値・規範外交と距離を置くだけでは済まず、明確な価値・規範外交の原則と戦略を策定する必要がある。次期政権は、この点で現政権とは差別化された外交戦略が必要である。

III. 次期政権政策提言：原則と詳細戦略

次期政権が迎える国際政治は、一方では深化する米中対立と、他方では米国の自由主義国際秩序とリーダーシップ復活の試みが共存する、曖昧で重層的な様相を呈するだろう。このような米中中心の国際関係は、南北、日韓、韓中、韓米という二国間外交中心の地域秩序と重なって存在する。また、これは保守・進歩、与野党、世代、性別、階層間の対立という、もう一つの国内的状況と影響を 주고受ける。最後に、現政権を含む以前の政権の外交の成否も、そのまま次の政権の外交に影響を及ぼすだろう。価値・規範の領域も、他の全ての領域と同様に、空間的には国内、地域、国際レベルを、時間的には過去、現在、未来を包括する構想が要求される。したがって、次期政権は次の原則に基づき、価値と規範外交の詳細戦略を展開しなければならない。

1. 原則。我々固有の価値と規範に基づいた普遍的価値・規範の一貫した追求

韓国は世界のどの国とも同様に、米中二大強国の影響から絶対的に逃れることはできない。この場合、国際規範と原則、すなわち名分と正当性に依拠した外交は、我々にとって重要な力となるだろう。もちろん、対北朝鮮政策、対中外交など具体的な事案と状況に応じて、機敏な戦略と一時的な了解も要求されるだろうが、政府はこれまで我々が達成してきた民主主義、人権、法の支配、市場経済といった国内の価値と規範を基盤として、韓国外交が大きな枠組みで推進すべき普遍的かつ国際的な規範と原則を設定し、これを一貫して推進しなければならない。最も良い方法は、人権、民主主義、法の支配、自由貿易など、国際社会が強く合意し、容易に否定したり異議を唱えたりできない原則が持つ力そのものに依存することである。もちろん、オープン・ソサエティ声明で提示された選挙介入、情報操作（manipulation of information）など、最近問題となり新たに合意が必要な領域も多い。これらの問題は合意に至るまでにも時間がかかるため、大原則である民主主義、人権、法の支配に基づき、段階的に判断していけばよい。

人権、法の支配、民主主義、自由貿易といった価値・規範は、国内の価値・規範から導き出され、我々のアイデンティティとも密接に連携しているため、米国や中国も容易に異議を唱えにくい部分である。したがって、我々自身が国内政治と外交において一貫した姿だけを維持すれば、大きな困難は経験しない名分となる。問題は、北朝鮮の人権のように、我々自身が国内と国際社会において二重基準や選択的適用の欠陥を露呈する場合である。原則と実利が衝突する際に、実利のために原則を容易に、軽々しく無視する姿を見せるならば、最近の米議会公聴会開催のような外交的圧力に容易にさらされるだろう。原則に関して政府の役割も重要だが、社会的合意と共感形成も非常に重要である。THAAD配備の場合のように、国内世論が分かれる部分で政府は外国からの圧力に脆弱である。したがって、次期政権は少なくとも国家の命運がかかった外交原則の設定においては、政界、外交界、メディア、学界で合意を導き出す必要があり、少なくとも任期中はこれを維持するか、対外的にそう見えるための政務的努力とメッセージ管理に集中すべきであろう。

原則に一貫して依拠する外交は、初期には困難が伴うかもしれないが、先例が積み重なり、類似事例における記録が蓄積されれば、時間が経つにつれてより容易な外交となる。そのような原則は、将来、具体的な事案において我々の立場と利害関係を守り抜くための確固たる後ろ盾となるだろう。これは単に権威主義国家である中国やロシアに国際的に対応するための手段だけではない。米国もトランプ政権で見られたように、いつでも国際機関や合意を無視することができ、利害関係に応じて一方的に価値・規範分野で後退する姿を見せる可能性が濃厚である。バイデン政権も現在まで、イスラエル・パレスチナ事態の迅速な仲裁、国際刑事裁判所（ICC）検察官に対する個人制裁解除、サウジアラビアのジャマル・カショギ殺害の公開、新型コロナウイルスワクチンの知的財産権免除支持など、価値・原則に望ましい方向で政策を執行してきたが、国際規範を無視する一方的な貿易慣行やWTO上訴機関の無力化など、懸念される政策を継続している。したがって、米国国内でも、米国が国際的リーダーシップを発揮する前に、価値・規範分野における国内的な問題をまず解決するか、国際的な弱点をまず克服することが重要だという主張がある。我々の価値・規範外交原則は、米国国内のこうした合理的な声の一部に基盤を置き、中国だけでなく米国も牽制する必要がある。

2. 詳細戦略

1) 民主主義サミットあるいは民主主義10カ国（D10）

少なくとも民主主義、人権、法の支配に関する事案については、国際基準に合致することを求めるという線で、一貫して偏りのない声を出すことが重要である。最近のEU-G7外相・開発相共同声明は、中国の新疆、香港、チベットの人権侵害とそれを解消する方策まで具体的に言及し、中国を強く圧迫した。解決策の提案とチベットへの言及は省かれたが、G7首脳会議の共同声明もこれと同様のトーンを維持した。G7外相・開発相声明はまた、北朝鮮に対しても核・ミサイルよりも人権問題を優先的に言及し、政治犯収容所の人権侵害と拉致被害者問題について圧力をかけた。G7首脳会議声明も同様のトーンを維持した。これは米国が構想している民主主義サミットあるいはD10連合体の最初の試験舞台であり、予想通り国際政治全般について非常に具体的かつ広範な提案を共同声明に盛り込んだ。民主主義サミットは現政権も肯定的に検討している部分であり、既にG7会議への2度の招待とオープン・ソサエティ声明への参加を通じて相当部分足を踏み入れていると見ることができる。したがって、次期政権も今後、積極的に活用すべき最も重要な価値・規範の多国間プラットフォームと言える。これまで我々の歩みを見ると、民主主義サミットに公式に参加することが自然であり、その方向で進展すると予想される。

次期政権は、民主主義サミットをより積極的に、我々に有利に活用する必要がある。3つの方法がある。第一に、民主主義サミットへの参加に関して、我々の民主主義アイデンティティと人権の成熟度を考慮したとき、全くためらったり、悩む姿を見せる必要はない。最近我々は、アジア交流・信頼醸成会議（CICA）、地域的な包括的経済連携（RCEP）、アジアインフラ投資銀行（AIIB）への参加とTHAAD配備において、最終的な参加の有無は別として、参加プロセスにおけるためらいや顔色をうかがうこと、態度表明のタイミングなどで批判を受けた。したがって、このような事案については事前に立場を定め、提案があれば迅速に決定する必要がある。多くの領域の中で、この作業が比較的容易な部分が価値・規範領域、すなわち民主主義サミットである。むしろこの領域でためらう姿を見せたり、中国や北朝鮮に対する先制的または要求されていない配慮の姿は、国内外で誤解を招きやすい。さらに、民主主義サミットに対する積極的な期待表明と活動は、我々が敏感に感じ、参加をためらう可能性のあるクアッド・プラス、自由で開かれたインド太平洋（FOIP）、経済繁栄ネットワーク、クリーンネットワークへの参加の時間を稼いでくれるだろう。

第二に、民主主義サミットを通じて、可能であれば我々にとって敏感となりうる中国と北朝鮮の人権と民主主義に対する全ての価値・規範外交の焦点と力量を結集し、一貫して推進する必要がある。多国間プラットフォームで進行される価値・規範外交は、二国間外交よりも個々の国家の負担が少なく、事案の特別な進展がない限り、ここを通じて一貫した外交を維持できるため、二国間外交である程度の活動の余地を確保できる。中国はこれまで、人権と民主主義などの価値・規範攻勢に対し、二国間関係で見られる激しい反論と荒々しい報復を多国間関係では見せてこなかった。もちろん、最近香港の民主主義と新疆の人権弾圧に対するEUの制裁に対し報復制裁を施行し、今後これを裏付ける立法も準備しているが、まだG7共同声明や人権理事会決議案に対して特定の国を非難したり報復してはいない。このような点を考慮すると、多国間措置に対して我々がオープン・ソサエティ声明の場合のように、特定の国を標的としたものではないという受け身の弁明をする理由は全くない。むしろ最近外交部報道官の発言のように、こうした多国間声明が我々が国内的にも信じる価値・原則の延長線上にあることを明確に表明する必要がある。

第三に、オープン・ソサエティ声明が提示したように、今後の民主主義サミットで取り上げるべき議題は相当多い。米国が価値・規範において中国に対抗する多くの分野で、国際法や規範が整備されていないためである。この部分について、我々が積極的に貢献できる。価値・規範外交も細かく見ると、攻勢（anti-China）と防御（pro-democracy）がある。新疆、香港、チベットなど、中国が敏感に反応する事案に対する批判と促求は攻勢と言えるが、これが価値・規範外交の核心ではない。民主主義サミットにおいて韓国は、攻勢は他国に任せ、防御次元での民主主義増進議題を発掘・先取りし、提案する必要がある。特に韓国は、中国との地政学的位置による独自の経験を持っており、これを利用する必要がある。まず、ルールに基づく国際秩序の側面において、中国が通告なしに侵犯する韓国防空識別圏（Korea Air Defense Identification Zone: KADIZ）や、西海（黄海）の海上境界線問題がある。また、人質外交（hostage diplomacy）、サイバー攻撃、情報操作、影響力工作、「ウーマオダン（五毛党）」と呼ばれるインターネット世論操作なども挙げられる。特に、韓国は中国の攻撃的ナショナリズム（combative nationalism）や文化優越主義（cultural supremacy）に対して、立証しやすい立場にある。2004年の東北工程や最近の尹東柱、韓服、キムチ論争が代表的である。2008年のオリンピック聖火リレーの過程と2019年の香港デモ関連で、大学キャンパスで起こった在韓中国人による暴力も、民主主義国家が共同で対処すべき、台頭する権威主義中国の副作用である。

2) 二国間価値・規範外交

二国間関係、特に中国に対する価値・規範外交に対する徹底した準備が必要である。まず、中国の外交政策に対する省察を通じて、名分が立ち、格と級に合った一対一対応（tit-for-tat）戦略を策定しなければならない。級に合った大使の任命、中国外交使節の待遇、平等なコミュニケーションチャネル、適切な儀典など、基本的な措置への復帰が必要である。最近、「中国崩壊論」を主張する側が指摘しているのは、韓国が慎重さを超えて中国の屈辱的な処遇に対しても対応しないという点である。THAAD配備時、中国は経済報復と同時に、2016年に王毅外交部長はロイターのインタビューで「項荘舞剣 意在沛公」という故事を引き合いに出し、韓国を米国の手先だと示唆して侮辱した。続けて習近平主席は2度にわたり、2人の大統領特使を迎える際に上座に座るという外交的無礼を意図的に犯した。王毅部長はG7首脳会議出席直前に、外交部長と通話で韓国に「是非曲直を把握し」（握是非曲直）、「偏ったリズムに巻き込まれないよう」（不被带偏节奏）注文するという無理な要求をした。最近、中国共産党100周年記念式典での習近平主席の演説を見ると、中国は今後、自国が核心的利益だと主張する部分に対する批判や攻撃に対して、攻勢的に出ることを明確に表明している。

これは、我々だけに該当する問題ではない。価値・規範分野における中国外交は、まだ洗練されておらず、荒削りな部分が多い。オーストラリアの事例だけでも、新型コロナウイルスの起源調査を要求した後に受けた経済報復がある。通商の合法規定を利用した卑劣な懲罰の他にも、中国大使館は「14の不満事項」（List of Fourteen Grievances）を提示してオーストラリアに屈辱を与えた。最近の「戦狼外交」と呼ばれる、新型コロナウイルス状況下で中国を宣伝する外交は、様々な面で問題点を露呈した。香港国家安全維持法支持のための王毅部長の欧州・アジア訪問も、良い結果を得られなかった。パラオなど台湾と国交を結んでいる国々で繰り広げられるワクチンを利用した圧力外交や、東欧とアジアで繰り広げられるワクチン外交も、肯定的な結果ばかりではない。我々は価値・規範の二国間関係において、中国と対等な関係を築くために、中国の方式と談論を探求し、それに対応する外交を展開する必要がある。2016年の南シナ海判決を拒否した対応談論、2013年に一方的に発表した中国防空識別圏（China Air Defense Identification Zone: CADIZ）に対する日本、オーストラリア、米国の非難に対する対応論理などは、我々が中国に逆に活用できる。幸いな点は、西海（黄海）海上水域などで中国に対し、徹底した相互主義に基づいた一対一対応が実務レベルでは既に起きていることである。これらの措置を包括し、少なくとも価値・規範分野の二国間外交原則を確定する必要がある。

対中外交の敏感性や経済的利害関係により、二国間レベルで積極的かつ一貫して行うことが困難であっても、多国間、1.5トラック、あるいはツートラックの少なくともいずれか一点には、価値・規範外交の糸口を繋ぎ続けることが必要である。もちろん、最も効率的な方法は、民主主義サミットなど多国間プラットフォームに参加し、そこで問題を絶えず共同で提起する方法である。現在の国際政治状況を考慮すると、米中二国間に位置することは最大限避けるべきである。我々は米中の尖鋭な対立の中に挟まる困難をTHAAD配備時に経験し、同じことをカナダやオーストラリアなどが経験している。世界秩序としての米中関係は、多くの国に同様の影響を与える。中国と地理的に近く、経済依存度が高い韓国がより大きな影響を受け、分断状況が維持され、北朝鮮との敵対関係が続く限り、中国の比重は減らないだろう。したがって、中国の高圧的な態度は続く可能性が高い。中国はこれまで享受してきた非対称的な韓中関係を固守し、先占した有利な地位を放棄しようとしないだろう。この状況で韓国は、二国間関係で価値・規範の対立が生じた場合、最大限多国間主義を活用すべきである。自由主義国際秩序の多国間主義は、米中対立の力の政治を緩衝できる唯一の手段である。

我々が経験してきた、そして今後経験することになる問題が、我々だけの問題である可能性は非常に低い。頻繁な防空識別圏への意図的な侵犯も、日本、台湾と共に共同で対応できる。西海（黄海）海上境界線における中国船舶の接近は、曖昧な国境地域の蚕食と紛争化の試みであり、インド、日本、フィリピン、ベトナムなど、中国と国境を接する国々が直面する共通の問題である。我々が経験した民間と政府を跨ぐ曖昧な報復行為は、日本、オーストラリア、フィリピン、カナダ、スウェーデン、ノルウェーなどと対応できる。多国間で提起することが困難な、あまりにも敏感な事案で政府が前面に出ることができない場合、国会・政党、司法府、企業、市民団体、世論が主導的に対応し、政府がこれらを支持し擁護する役割を果たすことも次善の策である。特に、現在のように米中が主導権を握るために多様なビジョンを提示する時期には、現政権のような過度に慎重で保守的なアプローチよりも、果敢な決定が要求される。去る3月31日、WHOの新型コロナウイルス起源調査報告書に対し、我々の専門性に基づき判断し、それに対して懸念を表明した米国、英国など14カ国の共同声明に参加したことが、良い始まりに見える。

IV. 結論

最近のG7首脳会議に招待され、オープン・ソサエティ声明まで参加したことが示すように、日本を除くG7諸国が韓国に持つ期待水準は以前より明確になった。しかし、多国間舞台で享受していた韓国の地位は、韓中二国間舞台や米国と欧州から遠ざかり、中国と日本が共存する北東アジア舞台に復帰すると急激に縮小する。絶対的な国力ではなく相対的な国力を強調する国際政治の力の作用である。相対的な非強国がこれに抗うことができる最も大きな力は、法と原則に基づいた価値・規範外交でしかない。バイデン政権下で先端技術・経済・軍事と共に価値・規範を前面に押し出す状況は、次期政権にとって機会である。価値・規範領域において、韓中外交の傾いた運動場を正す唯一の機会は、おそらく今後の4年間であり、この作業を米国の外交政策に期待して行うことができる。もちろん、バイデン政権がこれまでのような姿を見せるという大前提が必要であり、これは価値・規範外交の困難さとバイデン政権の「中間層のための外交」原則のために不安定なのは事実である。しかし、我々がどうすることもできない米国外交政策の脆弱性は措くとしても、我々ができることはやらなければならない。前述の二つの戦略の大きな枠組みの中で、次の二つの強調点を考えてみることができる。

まず、価値・規範外交の多様な領域について、具体的かつ実効性のある国際規範や国際法を制定することを米国に要求し、ルール制定プロセスに積極的に参加しなければならない。中国のデジタル権威主義、外国に対する影響力工作、人質外交、非国家行為者を利用したグレーゾーン攻勢などは、明確な法と規範がなければ対処しにくい問題である。このような部分で多国間主義に積極的に参加し、基準を作ることが必要である。第二に、北朝鮮の人権問題である。バイデン政権の政策決定者たちは、画一的な反中国戦線が可能でもなく、効率的でもないことをよく知っている。2019年の寄稿文で、サリバン国家安保担当補佐官とキャンベル中国戦略担当部長は、同盟を「彼らのやり方で関与させる」（engage states on their own terms）ことがより良い政策だと述べた。これを考慮すると、韓国ができること、そして米国の世界戦略に貢献できる要因が、北朝鮮の人権問題である。価値・規範の観点から見ると、北朝鮮は深刻な人権侵害、独裁政権、人質外交、宗教弾圧、国際法の無視、サイバーテロとハッキングなど、米国が中国に対して指摘する部分が全て存在する。次期政権は、米国の価値・規範を前面に押し出す外交において、北朝鮮の重要性を説明し、この部分で韓国の貢献可能性を提示し、確認を受ける必要がある。■

■ 著者：キム・ホンジュン_高麗大学政治外交学科教授。ソウル大学外語学科を卒業し、米ミネソタ大学で政治学博士号を取得。オーストラリア・グリフィス大学副教授およびシニアリサーチャー、米セント・オラフ大学（St. Olaf College）客員助教授を歴任。関連研究として、The Massacres at Mt. Halla: Sixty Years of Truth-Seeking in South Korea, Transitional Justice in the Asia Pacific, “The Prospect of Human Rights in US-China Relations: A Constructive Understanding”などがある。

■ 担当・編集：ペク・ジンギョン EAI研究室長

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