[EAI工作论文] 2022 EAI新政府外交政策建言系列 ⑥_印度·太平洋地区政策

编者按

在本期工作论文中，韩国外国语大学朴在赤教授展望了新政府将面临的印度·太平洋地区战略环境，并在此基础上提出政策建议。为此，他首先阐述了美国从奥巴马政府、特朗普政府到拜登政府继承并发展的印太政策，同时回顾了文在寅政府的政策应对。在此基础上，作者指出，随着中美地缘战略竞争的加剧，未来五年部分欧洲国家在印太地区的活动将显著增加。在此环境下，新政府不应纠结于在中美两国之间选边站队，而应思考在由中国和美国主导的安全网络中，韩国应处于何种恰当位置。

面向印度·太平洋地区的三大政策课题

1. 新政府应恢复韩日及韩美日安全合作，这不仅是为了应对朝鲜核问题，更是为了在以美国为主导的印太地区安全网络中确立韩国的地位。由于日本在美国印太战略的核心——以美国为主导的安全网络中的影响力日益增强，提升韩国的地位已刻不容缓。

2. 预计将在印太地区的多个议题领域推进“四方安全对话+”（Quad Plus），新政府应积极参与符合韩国国家利益的“四方安全对话+”。但对于由“四方安全对话”国家主导的军事演习的扩展，以及旨在确立地区规范的“四方安全对话+”，则应审慎决定是否参与。

3. 新政府应积极推进与地区国家的双边及多边合作。通过与日本、澳大利亚、印度、印度尼西亚、越南等印太地区主要中等强国进行多边合作，在以美国为主导的安全网络中确保韩国的地位和自主性。此外，还应积极参与在东盟（ASEAN）萌发的、旨在促进湄公河合作、打击海盗、共享海洋信息等方面的自主性（多边）合作。

一、引言：美国印太战略的展开

拜登政府正在继承并发展奥巴马政府的“再平衡”战略以及特朗普政府全面推进的美国印度·太平洋（以下简称“印太”）战略。特朗普总统于2017年1月就任后，尽管奉行“新孤立主义”基调，但在2017年11月访问亚洲五国时，正式将“自由开放的印度·太平洋战略”（Free and Open Indo Pacific Strategy: FOIP）确立为美国的地区战略。此后，美国通过2019年6月的国防部印太报告、11月的国务院印太报告，以及美国国会制定的各项法案，逐步充实了印太战略。特别是，2007年出现后因澳大利亚和日本退出而不到一年便搁浅的“四方安全对话”（Quad）——美日澳印四国安全合作联盟——在特朗普总统2017年11月亚洲之行时得以复活。当时，在菲律宾举行的东盟相关首脑会议的附属会议上，四国司局级官员得以会晤，此后，特朗普政府时期共举行了8次“四方安全对话”会议。其中，2019年9月的会议是首次由与会各国元首的陪同外长出席的外长会议；2020年10月，四国外长在全球新冠疫情蔓延的情况下，克服困难举行了面对面会议。拜登政府上台后，也召开了局长级工作会议和第三次外长会议，并于2021年3月，四国元首召开了视频会议。

印太地区是一个连接印度洋和太平洋、具有一定构想性的区域空间。在“亚太地区”这一概念中，印度作为“东盟+6”国家之一，通过参与“东亚峰会”（EAS）等方式已占据一席之地。然而，随着印度在中国大陆制衡方面战略重要性的日益凸显，有必要构建一个更加重视印度的战略空间概念。事实上，美国自奥巴马政府时期起，就在印太空间不断强化其安全网络，并提升与印度的安全合作水平。

美国还在印太战略下，迅速推进与日本、澳大利亚的双边及三边安全合作，并将日本、澳大利亚、印度作为东北亚、南太平洋、印度洋的据点国家，精心编织印太地区安全网络。美国与日本一道，正致力于建立贯穿以美国为主导的安全网络的“联盟或安全合作的相互共通性”（alliance or security mutuality），并强调“航行和飞越自由”以及“法治”。这为美国、盟友及安全合作国家在南海和东海进行的各种双边及多边军事演习提供了正当理由。然而，随着此类军事演习的数量和规模的增加，也有观点认为，以美国为主导的安全网络正日益针对与多个地区国家存在领土争端的中国而加强。

另一方面，美国印太战略的一个缺点是缺乏能够对抗中国“一带一路”（BRI）倡议的经济合作机制。虽然美国及其盟友、安全合作国家在地区内的基础设施投资有所增加，但与中国的投资规模相比仍相差甚远，且缺乏协调各国政策的机制。对于基础设施匮乏的国家，仅凭“债务陷阱”论调说服其不接受中国的基建投资是不足以奏效的，因此，美、印、澳、日正努力向地区国家展示，中国并非唯一选择，尚有替代性资本。例如，美国已赋予其主导的三边合作体和“四方安全对话”协调地区国家基础设施投资的功能。美、日、澳于2018年成立的印太“三边基础设施基金”（Trilateral Infrastructure Fund），以及美、日、印于2018年成立的“三边基础设施工作组”（Trilateral Infrastructure Working Group）和“三边基础设施论坛”（Trilateral Infrastructure Forum）是其中的典型代表。此外，美、日、澳还于2019年11月成立了“蓝点网络”（Blue Dot Network），以促进“公私伙伴关系”（PPP）方式的基础设施投资。在“四方安全对话”层面，四国官员在每次正式会晤时（或在四国官员参与的1.5轨道会议上）都表示有意建立四国协调机制。2021年6月在英国伦敦举行的G7峰会上，各国领导人就推进一项名为“重建美好世界”（Build Back Better World: B3W）的宏大基础设施计划达成一致。

中国认识到“一带一路”项目可能给参与国带来财政危机，并面临诸多批评，早在2017年5月，中国财政部就与30个国家的财政部共同起草了可持续发展指导方针。中国领导人也持续强调“高质量、高标准基础设施项目”，并推动与部分欧洲国家、日本、美国在第三方市场开展合作。

在此背景下，美国印太战略在安全领域表现为强化以美国为主导的安全网络，在经济领域侧重基础设施投资，在外交领域重视地区多边外交。在此形势下，美国要求韩国参与其印太战略。下文将考察文在寅政府如何应对美国的印太战略参与要求。随后，将展望新政府将面临的印太地区战略环境，并提出新政府印太地区战略的政策课题。

二、文在寅政府对美国印太战略的应对

文在寅政府上台初期对参与美国印太战略持否定态度。2017年11月，时任美国总统特朗普访韩期间，韩美两国首脑会谈后发表的联合声明中包含“特朗普总统强调……韩美同盟是印度·太平洋地区安全、稳定和繁荣的核心支柱”的表述。然而，当记者就此是否意味着韩国将参与美国的印太战略时，时任经济辅佐官金显哲表示“我们没有必要被卷入其中”。在此否定基调下，文在寅政府在原则上支持美国印太战略的核心——“自由开放的印度·太平洋”（FOIP）、法治、南海争端的和平解决等原则，但为了避免不必要地卷入中美地缘战略竞争，并未参与旨在实现FOIP的多边军事演习。

美国在2018年和2019年细化其印太战略，并更积极地要求韩国参与。文在寅政府则采取了通过寻找文在寅政府推进的地区政策——“新南方政策”与印太战略的契合点来应对的方式，而非直接参与。美国的印太战略虽然以安全为出发点，但逐渐加入了地缘经济因素以对抗中国的“一带一路”倡议；而韩国的“新南方政策”在推进其主要政策目标——“人民（People）、繁荣（Prosperity）、和平（Peace）”三大支柱中，“和平”相关项目的成果不尽人意，因此，在加强“和平”相关项目时，两国政策出现了一定的交集。正如两国外交部在2019年11月和2020年11月协商后发布的“事实清单”（Fact Sheet）中所述，基础设施投资、海洋安全、网络安全、海洋环境保护、能源安全等成为重要的连接点。

其中，基础设施投资与韩国“新南方政策”所追求的“繁荣”（Prosperity）有契合点，并且符合韩国的实际经济利益。但是，与中国相比，韩国的投资规模甚至小于正洽谈共同投资的美国和澳大利亚，因此，与这些国家开展实质性合作项目面临困难。更何况，韩国在“韩国国际合作团”（KOICA）执行的无偿援助和出口入银行等主管的优惠贷款之间存在明显的分割现象，难以实现大规模投资。然而，文在寅政府认识到地区基础设施投资的重要性，于2018年6月设立了“韩国海外基础设施开发公司”（KIND）。目前，韩国正与美国在南太平洋地区的能源开发等领域推进合作，并与澳大利亚通过“韩澳东盟政策对话”等途径，探讨基础设施投资的合作方案。

通过与美国、澳大利亚等国共同寻求基础设施投资，韩国避免了被美国误认为倾向中国、参与中国“一带一路”项目的担忧，同时也增加了参与中国“一带一路”项目的空间。文在寅总统已于2017年12月在与中国国家主席习近平的会谈中表达了参与“一带一路”的意愿。2020年10月19日，在以视频方式举行的第16次韩中经济部长会议上，双方同意继续努力推动“新北方政策”、“新南方政策”与“一带一路”的对接合作，并探讨共同开拓第三方市场的可能性。

在海洋安全领域，值得关注的是韩国一直以来为地区国家的海上能力建设做出了贡献。柬埔寨、越南、菲律宾、印度尼西亚、孟加拉国等是重点援助国家，韩国向其转让了退役军舰、战斗机、车辆等各类军事装备。例如，韩国海军于2017年将1986年起服役至2017年退役的浦项级巡逻舰“金泉号”赠予越南，并将“丽水号”于2018年赠予越南。2019年，韩国以100美元的价格将“忠州号”赠予菲律宾，菲律宾斥资400万美元对其进行改装，并以在朝鲜战争中牺牲的陆军上尉的名字命名为“康拉多·亚普”号（BRP Conrado Yap）。该舰目前是菲律宾海军拥有的最强大的军舰之一，也是菲律宾海军舰艇中唯一装备舰对舰导弹的。另一方面，通过为海上能力建设做出贡献，韩国也获得了向菲律宾、印度尼西亚等国出口军舰、飞机等国防产品的经济利益。2020年，现代重工向菲律宾出售了两艘“何塞·黎刹”级（Jose Rizal class）护卫舰（2800吨），这与赠予“忠州号”不无关系。

然而，尽管韩国政府为地区国家的海上能力建设做出了贡献，但一直对与美国等“四方安全对话”国家合作持谨慎态度。美国、日本、澳大利亚、印度也分别积极参与了为印太地区据点国家的海上能力建设提供装备。此外，近来这些“四方安全对话”国家之间的双边、三边合作也在不断增加。四国为地区国家海上能力建设提供装备的表面理由是应对非传统安全议题，但非传统安全领域积累的互操作性和信任可以转移到传统安全领域的合作。因此，无论是有意还是无意，“四方安全对话”国家为海上安全做出的贡献都不可否认地包含对冲中国海上攻势的因素。一旦地区国家的海上安全能力得到提升，它们就能更有效地应对中国渔船的“非法、不报告、不管制”（Illegal, unreported and unregulated fishing: IUU）捕捞活动。这将抵消中国的“灰色地带战略”（Grey Zone战略），并最终起到遏制中国海上活动的作用。然而，从不刺激中国的角度来看，尽管文在寅政府已同意在海洋安全议题上寻找“新南方政策”与美国印太战略的契合点，但并未开展实质性合作项目。

另一方面，美国正积极推进扩大“四方安全对话”外延的所谓“四方安全对话+”（Quad Plus），但文在寅政府对此持否定态度。例如，自2020年3月起，围绕应对新冠疫情，四方安全对话国家、越南、新西兰等国一直在进行副局长/司局级视频会议，但美国时任副国务卿史蒂芬·比根却将此次会议称为“四方安全对话+”。对此，文在寅政府则表示，此次会议是韩国为应对新冠疫情而举行的众多国际会议之一，是7个国家之间的会议，与“四方安全对话+”无关。文在寅政府之所以推迟参与“四方安全对话+”，是担忧被视为加入反华阵营。美国并未要求韩国参与“四方安全对话+”，韩国也坚持不参与特定国家排斥性的合作机制的立场。然而，2021年3月举行的“四方安全对话”首脑会议上，四国领导人一致同意成立工作组，就新冠疫苗、气候变化应对、尖端技术等问题展开合作。在此背景下，随着“四方安全对话”国家朝着在各种非传统安全和经济议题上构建“四方安全对话+”的方向发展，文在寅政府开始对参与“四方安全对话+”采取更为灵活的态度。2021年5月，在华盛顿举行的韩美首脑会谈后发表的联合声明中，包含“韩美认识到‘四方安全对话’（Quad）等开放、透明、包容的地区多边主义的重要性”的表述。

三、新政府将面临的印太地区战略环境

新政府将面临的印太地区战略环境很可能比现在更加“敌对的地区秩序”（adversarial regional order）。继承特朗普政府印太战略的拜登政府上台后，一直高举民主、人权的旗帜，试图团结各方力量。到新政府成立的2022年5月左右，预计“四方安全对话+”将在多个功能领域展开运作。美国将在尖端技术、供应链多元化、能源、环境、公平贸易等领域强力施压中国，并要求印太国家选边站队。

另一方面，中国在2021年通过有效的疫苗外交，并计划从2022年起，为疫后经济复苏而急需资金的印太国家扩大“一带一路”倡议下的巨额金融支持，从而扩张其政治、经济影响力。此外，中国对即将超越美国GDP的自信，将使其在印太地区的主要安全议题，特别是涉及中国“核心利益”的领土争端问题上更加强势。在海洋安全方面，随着地区国家与“四方安全对话”国家之间的安全合作日益紧密，以及“四方安全对话”国家向东盟国家提供的援助质量和数量的提高，中国也将全面投入到地区国家的海上能力建设中。尽管目前中国的援助在数量和质量上仍有不足，但中国具备大规模造船能力并拥有大量退役舰艇，因此，中国何时会积极投入援助备受关注。随着“四方安全对话”国家与地区国家加强海上合作，中国也将逐步增加对地区海洋安全的贡献，在海洋合作领域，与“四方安全对话”国家与中国的地缘战略竞争将进一步加剧。届时，担心被迫在中美之间做出选择的地区国家，将希望“四方安全对话”合作能够开放地展开，不排斥中国。在这种战略环境下，印太地区亲美国家和亲中国家将更加鲜明地突出自身立场。然而，像韩国这样在中美之间保留不过度倾向任何一方选择的国家，将面临更加困难的局面。

在中美地缘政治和地缘经济竞争加剧的背景下，新政府执政五年间，部分欧洲国家对印太地区的关注将显著增加。在南海、东海及日本领土，由“四方安全对话”国家整体或部分国家进行的联合军事演习将更加频繁和深入。值得关注的是，除了地区国家之外，法国、英国等域外国家也在加强与“四方安全对话”国家的安全合作。法国、荷兰、德国已各自发布了印太战略报告，欧盟也计划于2021年下半年发布印太报告。英国在其2021年3月发布的国防、安全、发展和外交政策“综合审查”（Integrated Review）中，为印太地区的重要性开辟了专门章节，并将很快发布其印太战略报告。法国于2020年下半年向印太地区派遣了核潜艇，英国计划于2021年下半年派遣航母战斗群巡航亚洲地区。德国也计划在2021年8月至2022年2月期间，将护卫舰部署到南海和马六甲海峡。从这个角度来看，至少在安全层面，印太地区的竞争格局可能从中美竞争转变为中国对“以美国为主导的安全网络”的竞争，或者转变为中国对“西方”（West）的竞争。因此，新政府将面临一种战略环境，即需要在许多议题领域，与其说是在中美之间，不如说是在中国与以美国为主导的安全网络之间，来仔细考虑我们应如何“定位”（positioning）自身。

新政府面临的另一项负担是，日本正日益明确地成为以美国为主导的安全网络的中心。日本与澳大利亚的安全合作已提升至准同盟关系，并正迅速推进与英国、法国的安全合作。如果在以美国为主导的安全网络中，日本的地位得到加强并成为东北亚的轴心，那么韩国的地位将相对下降。此外，如果像“四方安全对话”那样，日本掌握了地区多边安全合作的组建主导权，那么在地区多边安全合作领域，韩国的地位也将落后于日本。

四、对新政府的政策建议

1. 在以美国为主导的印太地区安全网络中 확보地位

美国自奥巴马政府时期，经特朗普政府，到拜登政府，始终如一地致力于通过连接以美国为主导的同盟和安全伙伴关系来加强安全网络。如前所述，拜登政府上台后，美国以民主、人权为核心，重整了安全网络，并成功团结了包括欧洲主要国家在内的各方力量。然而，在完成初期整顿工作后，从2022年起，美国将需要一个运作机制来维系这个庞大的安全网络。

从美国政府近期发布的各类报告和美国国会提出的法案来看，美国很可能将导弹防御以及情报、监视、侦察（ISR）资产和信息提供作为贯穿安全网络的运作机制。在导弹防御（MD）方面，日本和澳大利亚已积极参与构建以美国为主导的导弹防御体系。未来，若以美日澳为核心的导弹防御联动得以推动，并进一步延伸至与印度及韩国的合作，这将实质性地为在印太地区构建以美国为主导的MD体系奠定基础。另一方面，如前所述，美国与“四方安全对话”其他国家一道，向印太地区主要据点国家提供二手飞机、舰船等，并提供军队、海岸警卫队、海关等教育项目，为提升印太地区的“海洋能力建设”（Marine Capacity Building）和“海洋态势感知”（Maritime Domain Awareness）能力做出了贡献。但近来，援助的质量已扩展到无人侦察机、监视雷达等ISR资产。ISR装备援助和信息提供之所以受到关注，是因为许多地区国家缺乏购买尖端设备以应对中国咄咄逼人的海洋活动或 확보网络安全技术所需的巨额财政储备。美国及其他“四方安全对话”国家正在向主要据点国家提供ISR装备和信息，并进一步促进与地区国家在卫星等方面的太空合作。其最终目的是将东南亚主要据点国家吸引到以美国为主导的安全网络体系中。因此，预计“四方安全对话”国家今后将继续拓宽援助范围，以帮助地区国家建立早期预警系统、海洋巡逻和侦察系统、航空侦察系统。

鉴于以美国为主导的安全网络将以导弹防御和ISR资产援助及信息共享为机制而形成大的联动，新政府可能会面临参与以美国为主导的MD的请求。“不参与以美国为主导的MD”是现任政府向中国承诺的“三不政策”之一，因此新政府宣布参与MD将面临困难。即便如此，也应恢复与日本的安全合作，并在实务层面活跃韩美日导弹防御合作的军事信息共享。

如果下一届政府不能修复韩日安全关系的恶化，导致韩美日安全合作持续停滞，那么韩国在美国主导的安全网络中的地位将下降。特别是，日本加强了与美国的同盟关系，并迅速推进与澳大利亚、印度、英国、法国等国的安全合作，已成为该地区的轴心，这将使韩国的相对地位更加明显地下降。鉴于两国仍无法摆脱历史纠葛，为共同应对朝鲜的核导威胁而进行的韩美日导弹防御合作，将为修复韩日安全关系提供正当理由。

如果下一届政府不能通过修复韩日关系及韩美日安全合作，在美国主导的安全网络中获得一定的地位和影响力，那么东北亚安全局势很可能朝着不利于韩国的方向发展。日本已于2021年5月与法国、美国、澳大利亚等国在日本领土举行了陆军军事演习。在这种情况下，日本可能邀请与其签署了“互访协定”（Reciprocal access agreement）的澳大利亚，以及在印太地区增加安全活动的法国、英国等国，并与美国一道在东北亚策划大规模军事演习。届时，如果韩国在美国主导的安全网络中没有一定的地位，将没有力量说服相关国家，确保此类军事演习不会对其战略利益造成不利影响。

因此，新政府有必要超越应对朝鲜核问题的层面，从在印太地区以美国为主导的安全网络中确立一定地位的角度出发，着手恢复韩日及韩美日安全合作。如果2022年与日本迅速恢复安全关系困难重重，则应通过加强与澳大利亚、印度、东南亚主要国家间的安全合作，来确立在以美国为主导的安全网络中的地位。特别是，如果韩美日安全合作长期停滞，可以考虑将加强韩美澳、韩美印三边安全合作作为替代方案。

2. 谨慎参与印太地区有争议的“四方安全对话+”

“四方安全对话”国家正在推进“四方安全对话”的外延扩展，即“四方安全对话+”。目前，“四方安全对话+”已在多个议题领域展开讨论。2021年3月举行的“四方安全对话”首脑会议上讨论的（1）卫生与疫苗供应、（2）气候变化应对与绿色能源开发、（3）尖端技术与网络安全领域的“四方安全对话+”，预计将在2021年内推进。此外，自2017年11月美国特朗普政府正式提出印太战略以来，在十余次“四方安全对话”会议上毎回讨论的（4）基础设施投资、（5）海洋安全领域的“四方安全对话+”，以及美国高度关注的（6）供应链多元化领域的“四方安全对话+”，预计也将于年内全面启动。

从近期举行的韩美首脑会谈结果来看，现政府在任期结束前很有可能参与上述部分“四方安全对话+”项目。涉及新冠疫苗、基础设施投资、海洋安全相关的“四方安全对话+”具有应对非传统安全议题的道义上的正当性。旨在应对气候变化的“四方安全对话+”由于中国国家主席习近平已同意参加美国主办的相关国际会议，因此参与的负担较小。尖端技术相关的“四方安全对话+”，由于“四方安全对话”国家在技术上拥有优势，韩国不必顾忌中国的脸色，可以为自身经济利益而参与。此外，基础设施投资和供应链多元化相关的“四方安全对话+”也直接关系到韩国的经济利益；参与为海上能力建设服务的“四方安全对话+”则有助于韩国国防产品出口。特别是，在印太地区基础设施投资方面，韩国作为印太地区的技术先进国家之一，与美国、澳大利亚、日本、印度等国一同，可以在需要尖端技术或存在安全顾虑的基础设施项目上，与这些国家联合投标或融资。因此，正如美、日、澳以及美、日、印三国为协调各自政策而成立了三边基础设施开发基金、工作组、论坛等，韩国很有可能超越韩美双边合作，参与基础设施投资协调与合作的多边合作。如果现政府未能完成上述6项“四方安全对话+”中的任何一项，新政府应尽快予以参与。

另一方面，现政府可能会将有争议的“四方安全对话+”项目决策留给新政府。其中最具代表性的是，将“四方安全对话”所有或部分国家主办的军事演习参与国范围扩大的形式。当然，新政府决定参与“马拉巴尔”（Malabar）军事演习的可能性微乎其微。“马拉巴尔”军事演习始于1992年，是美印两国的年度军事演习，自2015年起，日本每年都参与，成为三国军事演习，2020年澳大利亚也加入，使其成为“四方安全对话”的象征性军事演习，因此参与负担非常大。然而，除了“马拉巴尔”演习之外，由“四方安全对话”部分国家主办的多边演习，如“塔尔斯曼盾”（Talisman Saber）、“科布拉·诺思”（Cobra North）、“黑鹰”（Pitch Black）、“太平洋卫士”（Pacific Vanguard）等，新政府将不得不考虑是否继续参与。

例如，美国和澳大利亚两年一度举行的“塔尔斯曼盾”军事演习，目前新西兰、日本等国以小规模形式参与。2021年的演习，除大洋洲地区外，还计划将安达曼-尼科巴群岛等印度洋地区纳入演习范围，并讨论了印度的参与，但由于印度新冠疫情恶化，其参与前景不明。在“四方安全对话+”真正受到关注之前，韩国曾计划在2019年派遣一个营的兵力参加2021年的“塔尔斯曼盾”演习，但目前因新冠疫情，已改为缩小规模参加。如果韩国派遣一个营的兵力，预计国内外媒体将集中报道韩国参与“四方安全对话”军事演习。

然而，随着疫苗普及，新冠疫情得到缓解后，包括“塔尔斯曼盾”在内的“科布拉·诺思”、“黑鹰”、“太平洋卫士”等由“四方安全对话”部分或全部国家主办的演习将大规模举行，新政府将不得不考虑是否参加此类演习，以及参加的规模。如果韩国参加由“四方安全对话”国家主办的军事演习，其机遇在于能够战术上、技术上融入美国的印太地区威慑战略。美军在推进“陆军动态部署”（Dynamic Force Employment: DFE）和“敏捷战斗部署”（Agile Combat Employment: ACE）的同时，正在构想基于“联合全域指挥控制”（All Domain Command and Control: JADC2）等军事战略概念的新的威慑战略。如果我们不参加“四方安全对话”国家主导的军事演习，将无法积累合作的习惯和经验。

因此，新政府至少应参加由“四方安全对话”国家主办的军事演习。此类军事演习对于韩国获取信息共享和先进武器的互操作性至关重要。例如，韩国目前运营着P-3C“猎户座”海上侦察机，并已签订了购买升级型P-8A的合同。因此，从2022年引进P-8A之后，与运营P-8A的美国、澳大利亚、印度进行的航空反潜战演习，将对韩国今后运营P-8A大有裨益。

新政府需要考虑参与的另一项“四方安全对话+”是旨在制定规范的“四方安全对话+”。地区部分学者提议，如同1941年英美两国签署的《大西洋宪章》（Atlantic Charter）一样，“四方安全对话”国家应主导制定一部“印度·太平洋宪章”，公布航行自由、法治等普适性原则。如果中国和东盟关于“南海行为准则”（CoC）的谈判未能如期在2021年（中国设定的谈判达成目标年份）达成，那么制定“印度·太平洋宪章”的讨论可能会迅速升温。此外，“四方安全对话”国家还有可能主导制定地区层面的价值观和规范宣言，例如在中国的香港强硬统治、新疆地区人权侵犯、缅甸军事政变等问题上。美国拜登政府将民主和人权价值观作为外交政策的核心加以强调，因此这种可能性更大。

在参与旨在制定价值观和规范的“四方安全对话+”时，韩国的机会在于作为地区中等强国地位的提升。作为一个在短时间内实现了经济增长和民主化的国家，如果韩国不参与制定价值观和规范宣言，将在国际社会上损害其积极形象。此外，通过积极参与制定价值观和规范的“四方安全对话+”，可以留下一个在美中选择问题上，以规范和原则而非战略考量来做判断的印象。然而，另一方面，参与制定价值观和规范的“四方安全对话+”也存在负担。首先，鉴于1941年美英两国签署的《大西洋宪章》成为战后联合国创立的基础，制定《印度·太平洋宪章》很有可能被视为建立类似北约（NATO）的集体安全体系的准备工作。因此，中国将强烈谴责签署此类宪章的国家。此外，许多东南亚国家实行的是威权主义政体，它们担心美国等“四方安全对话”国家将其关于良好治理、透明度、民主等价值观强加于其东盟政策。中国在香港、新疆问题上也以维护国家主权为由，反应极为敏感。

尽管美国拜登政府上台后为团结各方力量而强调民主和人权，但为了实现印太战略，与东盟的合作至关重要，因此不能排除其在与东南亚国家的关系中放宽民主和人权标准的可能性。因此，新政府在确立普适性原则和规范的“四方安全对话+”中，应作为地区中等强国，不必顾忌中国而参与；但对于主导此类倡议或比其他国家更早参与，则需要谨慎。

3. 推动与印度尼西亚、澳大利亚等地区国家的印太地区（多边）合作

新政府应增进与地区国家的（多边）合作。目前，印太地区的（多边）安全合作多形成于以美国为主导的安全网络国家之间。但值得关注的是，“四方安全对话”成员国印度、澳大利亚、日本正在增进与越南、印度尼西亚、韩国等地区国家间的安全合作，并且尽管这些安全合作是为了强化以美国为主导的网络而推动，但作为其副产品，地区国家主导的（多边）合作也在不断增加。美国未参与的（多边）安全合作的例子包括，日本、澳大利亚、印度自2015年起以司局级形式举行的战略对话。另一个例子是，在印度洋边缘海区域合作组织（IORA）框架下，于2017年11月启动的澳印印尼战略对话。在海洋安全领域，日本-越南-菲律宾、澳大利亚-印度-印尼、印度-日本-越南、法国-澳大利亚-印度等各种三边合作及非正式多边合作正在运作。

如果韩国、日本、澳大利亚、印度、印度尼西亚、越南等印太地区主要中等强国组成的（多边）联盟，在以美国为主导的安全网络中获得地位并同时提升自主性，就能制约以美国为主导的安全网络过度沦为美中对抗的工具。此外，如果能与湄公河合作、打击海盗、共享海洋信息等东盟自主萌发的（多边）合作相结合，将为构建不受中美战略竞争过多影响的多边安全合作奠定基础。

在此背景下，新政府有必要积极推进与地区国家的双边及（多边）安全合作。如果现政府侧重于增进与越南的经济合作，新政府应在此基础上维持，同时增进与澳大利亚、印度尼西亚的双边安全合作关系，并积极推进韩印尼澳（Korea, Indonesia, Australia, KIA）三边安全合作。现政府在启动“新南方政策”时，虽然重视与东盟国家及印度的合作，但将澳大利亚排除在重点合作对象之外。鉴于韩澳两国自2013年起开始两年一度的外长-防长（2+2）会谈等双边关系稳步发展，澳大利亚对此感到意外。文在寅总统在2018年11月与澳大利亚总理斯科特·莫里森会谈的开场白中提到“澳大利亚是韩国政府推进‘新南方政策’的合作国”，并在2019年12月的两国外长-防长（2+2）会谈中，双方就寻找两国地区政策的契合点达成一致，这是考虑到澳大利亚被排除在外的感受。新政府有必要将美国印太战略中的据点国家——澳大利亚，实质性地纳入“新南方政策”的主要合作对象国。这是因为澳大利亚与东盟国家及印度的安全、经济合作正在增进，并且澳大利亚在东南亚安全讨论中的比重日益增加。

新政府应在发展韩澳双边关系的同时，积极推进KIA（韩印尼澳）合作的重启。考虑到印度尼西亚的经济崛起及其作为东盟领导国的地位，以及澳大利亚和韩国的经济、军事实力，KIA（韩印尼澳）组合有潜力成为地区重要的安全、经济合作机制。现任文在寅政府曾对KIA合作表示关注，但未能将其发展为具体政策。

新政府应以国防和能源安全为媒介，推动实质性的KIA（韩印尼澳）合作。以“韩国航空宇宙产业”（KAI）向印度尼西亚出口国产超音速教练机T-50、韩华集团向澳大利亚出口K9自行火炮等为基础，国防合作的基础已经奠定。在液化天然气（LPG）、氢能领域，三国合作也可得到促进。韩国在氢汽车、燃料电池等氢能利用领域具有优势，而澳大利亚在可再生能源、天然气等氢能生产领域具有潜力，两国正就推进互惠合作项目进行谈判。现代工程公司于2020年9月中标印度尼西亚巴厘巴板炼油厂加氢裂化装置（Hydrocracking Unit）扩建项目。最终，应以国防、能源等功能领域的合作，为基础，启动KIA（韩印尼澳）层面的安全战略对话，以增进对地区安全问题的共识。

更进一步，新政府应在地区尖端技术及网络安全领域，增进与澳大利亚、日本、印度等国的（多边）合作。随着技术竞争加剧和新兴安全威胁增加，国际秩序变得更加不确定。围绕5G/6G、人工智能、自动驾驶系统、高超音速武器等尖端技术的“中美技术霸权竞争”日趋激烈，并将在国际安全领域产生明显影响。一旦中美在尖端技术领域的对抗加剧，像韩国这样的地区国家将时常面临被要求停止购买中国尖端产品的情况，例如华为事件。在印太地区，不仅有美国和中国，还有日本、印度、澳大利亚、韩国等国在尖端技术和网络安全领域处于领先地位，因此，新政府应与其他技术中等强国联合，寻求形成势力。考虑到尖端技术驱动的新兴安全问题给地区安全环境带来的不确定性，如果像韩国这样的地区中等强国不率先在有关新兴安全的领域主导规范、原则和机制的创建，最终将被迫在中美之间做出选择。因此，新政府应发挥韩国作为中等强国外交的能力，引领地区国家在各种新兴安全领域先行开展（多边）合作，维持一定的势力，并创造摆脱以美中为中心的替代性规范、规则和制度。■

■ 作者：朴在赤韩国外国语大学国际地区学研究生院教授。获澳大利亚国立大学（Australian National University）国际关系学博士学位。曾任外交安保研究院客座教授、统一研究院副研究员等。专业领域包括印太地区美国主导的安全网络、地区安全秩序、多边安全合作、美澳同盟、澳大利亚安全政策等。近期著作包括《印度·太平洋地区“海洋态势感知”现状与“四方安全对话”（Quad）国家的贡献：争论点及展望》（2020）、《韩国对美（美国）公共外交：目标、主体、对象及推进方向》（2019）、（2020）、（2018）等。

■ 负责及编辑：白珍景 EAI 연구실장

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