[EAI工作论文] 2022 EAI新政府外交政策建议系列 ①_序言：重建共生外交

[编者按]

在本期工作论文中，东亚研究院理事长（首尔大学名誉教授）河英善强调，将于2022年成立的新政府应在超越过去政府旧有外交的基础上，重建“共生外交”。作者阐述了面向美中外交的复杂化、朝鲜无核化与朝鲜问题的21世纪式解决、韩日外交的新构想、以及引领后疫情时代秩序新文明标准的先行外交这四大课题，并主张下一届政府必须成功解决这些问题。

将于2022年成立的新政府的五年任期，将比以往任何时候都面临更加严峻的全球、亚太地区及朝鲜半岛的变革挑战。全球层面，后疫情时代的秩序重组将全新展开；亚太地区，美中战略竞争将愈演愈烈。韩日关系将难以找到突破口，持续面临困难；朝韩两国则将在朝鲜完全无核化与保障其完全生存繁荣权这两个相互关联的难题中徘徊。

下一届政府若不能以近乎新建的姿态重建超越过去保守和进步政府旧有外交的新外交——“共生外交”，就无法在未来五年内突破对外困境，迎来发展的契机。共生外交必须同时解决面向美中外交的复杂化、朝鲜无核化与朝鲜问题的21世纪式解决、韩日外交的新构想、以及作为后疫情时代秩序新文明标准而应被强化的共生课题等四大课题。

1. 美中外交

美中外交是新政府重建新外交的最大课题。美中战略竞争是左右21世纪朝鲜半岛未来的最大变数。然而，国内目前的讨论和政策仍停留在19世纪水平的均衡外交，并局限于“战略模糊”的论调。要构想并实践能够有效实现21世纪朝鲜半岛国家利益的美中外交，需要特别关注一些事项。

首先，未来五年的政策体系应以至少能展望至2050年亚太秩序的长远眼光进行重建。主导第二次世界大战后世界秩序的美国，正处于全球领导力周期相对衰退的时期，而迅速崛起的新兴大国中国，到2030年代其国民生产总值（GDP）将接近24万亿美元，到2050年代军事开支也将趋于平衡。（图1）然而，美国通过提出并积极推进21世纪复合型新文明标准，预计到21世纪中叶仍将在重建世界秩序中扮演核心角色。反之，中国虽然怀揣着到21世纪中叶建设超越美国影响力的社会主义强国的梦想，但在引领世界秩序方面，无论在硬实力还是软实力方面都显得力不从心。因此，新政府应首先共同参与美国拜登政府构建的印太新秩序。同时，应努力最大程度地联动深化韩美日网络和扩大韩中合作。

[图1] 美中GDP及军事开支长期趋势比较

출처: 동아시아연구원 ‘미중경쟁 2050’ (2021) & Japan Center for Economic Research ‘Long-term Forecast’ 2019

其次，应制定应对21世纪美中关系复杂性的复合战略。未来30年，美国和中国将在军事、经济、技术、规范、生态外交舞台上展开激烈的竞争、合作与冲突。在军事领域，美中两国到21世纪中叶发生正面冲突的可能性较小，因为美国的军事优势将得以维持。然而，当美中两国在亚太地区的冲突点触及核心国家利益时，存在有限军事冲突的可能性，韩国应采取谨慎态度。美国正在推进由其主导的、旨在遏制中国的印太安全网络。在此网络中，韩国为维护东北亚核心冲突地区——朝鲜半岛的和平，正全力集中于韩美同盟。因此，在其他印太地区，韩国应在适度参与的同时，努力缓和美中军事对峙。

在经济舞台上，美中两国在双边层面持续贸易摩擦的同时，正在围绕重建世界贸易秩序及亚太贸易秩序展开竞争。两国已超越关税战，在经济与安全关联性方面不断提升，围绕核心技术和产业领域的供应链重组等问题展开国际联合竞争，这使得开放的世界经济秩序重建的不确定性日益增加。然而，鉴于美中经济的高度相互依存性，这种竞争现实上不太可能演变成全面冲突，而更可能在一定限度内寻求合作。因此，韩国应利用拜登政府为重组供应链而加强国际合作的努力，提升韩国的战略价值，并作为中等强国在制定21世纪贸易规则和规范方面发挥核心作用。在确保在促进全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）为形成自由开放的区域经济秩序做出贡献方面发挥关键作用这一点上，应积极推进加入CPTPP。从韩美日合作框架内 접근 这种努力更为有效，同时，通过升级韩中自由贸易协定（FTA）等方式扩大韩中经济合作也必不可少。

新政府的美中政策尤其需要关注的是新兴技术、规范和生态舞台的重要性。首先，美中两国都将21世纪美中关系的关键视为尖端技术领域。美国正在进行国际联合努力，以遏制在第四次工业革命代表性技术，如人工智能（AI）、5G、大数据、机器人、航空航天、量子计算等领域快速追赶的中国，而中国也在寻求各种长期对策。韩国在构建“技术-生产”的有机合作体系的基础上，有必要与拜登政府共同努力，推进旨在实现“技术-生产-消费”高完成度的生态系统。同时，尽管世界技术舞台竞争激烈，但不可避免地也展现出相互依存性，因此应寻求融合韩中尖端技术合作与以美国为主导的技术合作的方案。

美国拜登政府强调的民主主义与中国习近平政府的新时代中国特色社会主义思想在规范舞台上激烈碰撞。韩国的规范外交应基于21世纪韩国的国内价值和规范，一贯追求外交的普遍价值原则，以弥补美中等大国在规范竞争中的局限性，并为代表舞台上其他主角发声创造机会。在此方面，新政府应积极参与美国拜登政府积极推进的民主峰会或民主十国（D10）会议，努力反映21世纪韩国的未来导向性价值观。在对华及对朝规范外交方面，有必要通过保持一致性来最大程度地寻求多边活动，以缓解现实困难。

处于生态舞台中心的与新冠大流行相关的健康问题和气候变化问题，即使是激烈进行战略竞争的美国和中国也原则上承诺合作，因此韩国应作为中等发达国家积极推进共生先行外交。为此，必须具备将健康、气候、粮食发展等各种议题领域在宏观框架内联系起来并进行一体化应对的制度条件，并完善多层次的相互作用（包括主要国家间的双边、区域和全球合作）的“共生复合网络”，以扩大和加强之。

2. 对朝外交

新政府为以21世纪视角重新解决朝鲜无核化与改善南北关系这两个未解决的课题，必须推进“朝鲜无核化新构想”和“无核化朝鲜的生存繁荣新构想”。朝鲜核武力强化与经济发展的并进努力，在国际制裁和遏制下，未来五年将面临日益严峻的挑战。朝鲜目前并未对完全无核化做出战略性决断，而是采取分阶段、同步推进信任建立和部分无核化的方式。相反，它主张美国放弃对朝敌对政策，并具体提出撤出驻韩美军、举行核裁军会议、解除国际经济制裁等，以保障其完全的生存权和发展权。

为以21世纪视角解决朝鲜无核化问题，第一，应继续通过有效的制裁和遏制来最大化朝鲜核武力强化的成本。第二，作为中间过渡阶段，应推进核冻结谈判，但需要进行申报和核查以确保完全无核化的诚意。第三，通过相关当事国和国际组织的合作，保障无核化朝鲜的生存权和发展权。特别是，应支持其在技术、高级人才培养、加入国际金融机构等方面的援助，提供有形和无形的基础设施，为朝鲜经济的腾飞做出贡献，并考虑包括第四次工业革命在内的南北经济的分工与融合，推进面向未来的对朝政策。第四，最终对朝鲜无核化最为关键的是朝鲜自身的自主决定。为此，必须实现信息化，使朝鲜能够准确计算其核化或无核化对21世纪朝鲜核心国家利益带来的得失。因此，韩国及相关当事国应共同努力，支持朝鲜实现这一信息化进程。

3. 对日外交

新政府的对日外交需要对韩日关系进行新的构想。对于韩日之间慰安妇或强制征用等历史遗留问题，最好是以百年大计的长远眼光，在持续增强国力和积极利用21世纪新文明标准的过程中加以解决。因此，下一届政府不应重蹈前政府的覆辙，应在初期阶段，尊重慰安妇问题的既有协议并推进后续措施；对于强制征用问题，应在总统做出不再提出金钱要求于日本的决断并发表声明后，将这两大难题暂告一段落。

韩日之间的悬案不仅是两国间的合作与冲突问题，还将对正在重建的亚太秩序的核心基石——韩美日网络构建产生巨大影响。因此，下一届政府应努力在亚太地区与日本进行最大程度的共同建设，以应对竞争、合作与冲突。应利用CPTPP、Quad Plus、印太构想等，在贸易、尖端技术、气候变化、卫生、网络安全等领域与日本共同应对，以恢复相互信任，增进互利。在安全方面，应恢复和加强韩美日三边合作，但需谨慎处理与日本的关系，以防其演变为针对中国的军事遏制，并确保其能与韩中合作网络兼容。

如果韩日关系继续以韩国和日本各自的排他性近代民族主义视角寻求解决方案，就难以找到突破口。因此，需要更长远的眼光。韩国应通过努力快速改善韩日之间力量的不对称性，以实现21世纪文明的先进化，并从结构上超越韩日近代竞争与冲突。同时，韩日两国应超越以本国为中心的排他性身份认同，努力形成个体、区域及全球的复合身份认同。为此，韩日两国不仅需要在各自国内做出努力，还应共同努力，引导美中区域竞争走向共生而非冲突，同时作为亚太秩序的中坚力量，包容其他主要参与者。

4. 后疫情时代的先行外交

为在新一轮21世纪新文明重建中跻身共同主角行列，新政府必须在前所未有地加速的后新冠时代，率先构想并实践符合新复合化时代需求的共生外交。为此，必须完成三大复合化课题。第一，积极追求主角（actor）的复合化。新冠病毒的全球蔓延和疫苗供应问题，既证实了新自由主义全球化的矛盾和缺陷，也充分暴露了反全球化的危险。因此，韩国在强调后疫情时代再全球化（reglobalization）的必要性时，应扮演主角；同时，作为信息技术大国，应在网络空间重塑主角形象。另一方面，新冠疫情促使人们对人类世（anthropocene）过度以人类为中心的现象进行深刻反思。韩国也应关注这些讨论的重要性，并努力率先关照21世纪新文明中出现的复合主角间的共生。

第二，共同参与舞台（stage）的复合化重建。近代国际秩序以国家为中心的富国强兵舞台，最终导致了世界规模的战争和经济危机，同时也面临着生态破坏、文化冲突等自我否定的局面。因此，21世纪新文明将首先以安全与繁荣舞台以及生态与文化舞台这四大核心舞台的重建为标志。信息通信技术革命正作为重新塑造四大核心舞台的基础舞台而扎根。最后，能够让所有舞台主角共同参与，并复合地演绎四大核心舞台和基础舞台的上层舞台——共治（governance）舞台的必要性正迅速增加。位于东西方中心的先进中坚国家韩国，在21世纪新文明舞台的重建过程中，应从设计到完工全程参与。

第三，推进表演（performance）的复合化。近代国际秩序的主角们，在富国强兵的舞台上，基本上遵循竞争原则，并进行最低限度的合作以防止战争和贫困等冲突的极端化。然而，21世纪新文明舞台的主角们，必须同时进行超越竞争、冲突、合作等近代单纯表演的复合表演。为实现21世纪新文明的重建，主角们不仅要通过持续的自我重组等自发性努力来实现个体生存和繁荣，还应展现出与舞台上其他主角共同进化的共生表演。经历过传统、近代、后现代舞台的韩国，应率先尝试新文明的复合表演。

总而言之，下一届政府的新共生外交必须成功解决面向美中外交的复杂化、韩日外交的新构想、朝鲜无核化与朝鲜问题的21世纪式解决、以及引领后疫情时代秩序新文明标准的先行外交这四大课题。那么，就像BTS作为21世纪新文明的先锋吸引了全世界的目光一样，韩国也能作为21世纪新文明的魅力新国家而崛起。■

■ 作者：河英善 _东亚研究院理事长，首尔大学名誉教授。在美国华盛顿大学获得国际政治学博士学位，曾任首尔大学外交学教授、美国普林斯顿大学国际问题研究所客座研究员、瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所客座研究员、首尔大学国际问题研究所所长、美国学研究所所长、韩国和平学协会会长、韩日新时代共同研究韩方共同委员长、总统国家安保咨询团、南北首脑会谈准备委员会元老咨询会议委员等。现任东亚研究院理事长兼首尔大学名誉教授。近期著作及合著包括《爱的世界政治：战争与和平》、《正视韩国外交史：传统与近代》、《美中亚太秩序构建竞争》、《四行国际政治：16-19世纪朝天•燕行录分析》等，并曾连续7年在《朝鲜日报》和《中央日报》连载“河英善专栏”。

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