[美国未来2030 - 美国霸权的未来：特朗普之后美国将走向何方？] ④ 美国行政部门及行政部门-国会关系与美国未来

编者按

作为“美国未来2030”特别评论的第四份报告，梨花女子大学李钟坤教授追踪美国国会政治及总统-国会关系的变化，并展望美国行政部门未来的工作论文已发布。在该论文中，作者指出，自20世纪80年代以来，民主党和共和党之间的政党两极分化已成为美国政治中最具代表性的现象，导致美国国会陷入严重的立法迟滞。然而，现有文献在理解美国不断变化的国会政治方面存在局限性。本文利用“特朗普指数（Trump Score）”来考察在特朗普总统明确表达赞成或反对意见的议题上，不同政党、派别以及参众两院的投票行为有何差异。作者认为，在总统-国会关系中，党内派系正呈现出多元化的态势，并主张仅用“政党两极分化”这一单一框架来解释当前及未来的美国国会政治是不恰当的。

※ 以下为本工作论文的导言。全文请参阅下方附件。

导言

自20世纪90年代以来，界定美国国会政治或总统-国会关系的大部分研究，主要集中在政党两极分化（party polarization）、分权政府（divided government）及立法迟滞（legislative gridlock），以及包括总统通过行政命令（executive order）的制定和修改在内的单边行动（unilateral action）。20世纪60年代和70年代，随着美国民权运动（civil right movement）的深化，拥有特定意识形态的公民团体增加，这些团体在选举中的政治影响力提高，导致政党成员的意识形态也从中立型逐渐向更进步/保守型转变。其结果是政党两极分化加剧，在分权政府下，政党两极分化严重阻碍了通过国会形成法律（public law）（Binder, 1999; Jones, 2001）。在此过程中，政府政策议程的主导权开始从过去的国会常设委员会（standing committee）转移到政党。此外，总统通过否决国会通过的法案以及采取单边行动，可以在不经国会同意的情况下做出政策决定，从而巩固了其作为政党领导者的地位，并在议程设置中发挥了重要作用（Devins, 2017）。特别是进入21世纪10年代以来，党派对立现象进一步加剧，不仅主要法案未能通过国会，而且在健康保险和移民问题上，由于党派之间未能达成一致，导致了长期的政府停摆（government shutdown）现象。其结果是，总统为了规避国会，通过包括行政命令在内的各种单边行动来制定政策（Howell, 2003; Ostrander & Sievert, 2013; Rottinghaus & Warber, 2015）。

尽管上述学术界的现有讨论确实描绘了美国当前国会政治和总统-国会关系的大致图景，但它们并未完全展现美国国会政治过程中发生的所有变化。例如，在政党两极分化严重的21世纪10年代末，民主党和共和党的议员们仍然经常在国会中投出反对本党主流观点的票。例如，自特朗普政府于2017年上任以来，尽管共和党的主流观点是迅速通过削弱奥巴马医改的法案，但在多数共和党议员的反对下，该法案经过多次修改，并在实际的国会投票中，许多共和党议员对该法案投了反对票。事实上，当第115届国会审议《美国医疗保健法案》（American Health Care Act; H.R. 1628）时，尽管特朗普总统亲自出面敦促共和党议员积极支持该法案，仍有20名共和党众议员对该法案投了反对票。同样，在第116届国会审议的关于从也门撤出美军的参议院决议案（S. J. Res. 7）中，尽管特朗普总统强烈反对，仍有16名众议员对该法案投了赞成票。此外，尽管存在政党两极分化和立法迟滞现象，但包括行政命令在内的总统单边行动次数并未出现大幅增长，这也与主流学术观点相悖。事实上，与比尔·克林顿（Bill Clinton）和乔治·W·布什（George W. Bush）时期总统单边行动（包括行政命令）的爆炸式增长相比，巴拉克·奥巴马（Barack Obama）政府时期的行政命令数量已显著减少。例如，罗纳德·里根（Ronald Reagan）时期有381项行政命令，在比尔·克林顿和乔治·W·布什时期略有减少，而在巴拉克·奥巴马时期减少到276项。在签署声明（signing statement）方面，乔治·W·布什时期每年约有20件，而在巴拉克·奥巴马政府时期则减少到5件以下。

这些与学术界主流观点不同的趋势表明，尽管政党两极分化、立法迟滞和总统单边行动是美国当前国会政治的重要组成部分，但它们并非反映了美国国会政治的全部。特别是当我们试图预测10年或20年后，而非2019年当下的美国国会政治和总统-国会关系时，识别现有政治行为中正在开始发生的变化至关重要。因此，本文将从这一视角出发，追踪现有观点未能解释的美国国会政治及总统-国会关系的变化，探讨正在发生的变化以及它们对未来可能意味着什么。

■ 作者：李钟坤_梨花女子大学政治外交学教授。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为官僚政治和政策制定等。近期研究包括《Faction Polarization and Ideological Realignment in South Korea》（2018）、《Network Ties and Congressional Delegation to U.S. Federal Agencies》（2018）、《Executive-Legislative Conflict and Regulation Outcomes: The Case of the U.S. FCC》（2016）等。

■ 负责与编辑：李英贤 EAI研究员

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