[NSP研究报告] 中国国防费增长的现状与启示

摘要

在中国与美国的军事竞争问题分析中，中国的军费支出趋势是极其受关注的焦点。尽管周边国家和竞争对手感到担忧，专家们也提出了质疑，但中国方面强调，与其庞大的人口、领土和经济实力相比，其国防费支出并非过高，而可用的资料和信息也为这一论点提供了充分的依据。然而，问题在于这些资料和信息的透明度与可信度。在国防费的具体细项支出及变动情况、各军种支出比例变化等实际可能直接影响中国军事力量的国防费支出趋势方面，外部仍缺乏足够可靠的数据进行观察和验证，因此仅凭总额和大致的支出项目来评估国防费支出的效果是一项极其困难的任务。尤其令人担忧的是，公开的国防费资料据推测可能遗漏了武器研发费用及海外先进武器引进费用等。考虑到威胁因素（竞争对手）、政策意愿（国内政治与领导层）和负担能力（经济实力）这三个变量，中国短期内大幅增加或改变国防费支出的可能性不大。但正是由于支出明细的不透明和低可信度，反而可能加剧安全困境，并可能成为中国更加不愿意公开实际武器采购及军事力量强化相关支出细项的恶性循环的开端。

正文

“中国的国防费绝对额确实在增长，但从长期趋势来看，增长率反而呈下降趋势。从1990年至2013年的24年间，国防预算年均增长率为15.1%。将其按各届政府时期划分来看，江泽民执政时期（1990-2002）年均增长率为15.95%，胡锦涛执政时期（2003-2012）为14.66%。而习近平执政后（2013-2017）为9.52%。中国国防费增长率在中国的崛起过程中反而呈现下降态势，尤其是在因国防费增长而备受争议的习近平政府时期，增长率最低。”

“实际上，近来中国的国防费增长相当迅速，但仍控制在经济实力允许的范围内。首先，从1990年至2013年的24年间，国防预算年均增长率为15.1%。然而，同期年均物价上涨率为5.5%。考虑到物价上涨因素，实际国防预算增长率为9.6%。这表明国防预算增长率未能达到同期年均实际经济增长率9.9%。以2014年为例，当年国防费增长了12.2%，但考虑到当年3.5%的物价上涨率，实际国防费增长率为8.4%。这略高于当年国内生产总值（GDP）增长率7.5%。这表明中国的国防预算实际上与中国的经济增长挂钩。”

“然而，尽管中国政府在国防费相关资料的透明度方面相较以往有所提高，但对于国防费的具体使用明细仍未公开。国防预算的各项明细不明确，且通常应包含的项目有所缺失，这引发了国防费透明度的争议。中国自1998年出版国防白皮书以来，首次大致将国防费支出明细分为兵力、训练、装备三个领域进行发布。中国政府在2008年白皮书之前，将国防费领域单独构成，并简要介绍支出明细，还包含与日本、俄罗斯等国家国防费的比较内容，试图表明中国的国防费并非相对过高。但自2010年以后，随着中国国防费超越这些国家，便不再提供此类比较数据。国防费使用明细仅包含人员费用（34%）、运行维护费用（34%）、装备投资费用（32%）等极其概括性的内容。而且，自2013年以后，随着国防白皮书形式转变为特定主题，与国防费相关的领域也消失了。”

“然而，中国政府的这种辩解反而引发了人们的疑虑，即中国是否在故意缩减或隐瞒国防预算中用于军事力量增强的支出。特别是，作为军事现代化的核心要素的科学技术研发费用未包含在国防费中，这一点被指为问题所在。在此背景下，习近平政府时期‘军民融合’的异常强调值得关注（中华人民共和国国务院新闻办公室 2015）。这在官方层面被理解为积极寻求与民间技术发展相结合，以推动尖端国防科技领域的发展。‘军民融合’的强调暗示了中国可能正在增加国防相关研发的投入，尽管这并未在国防费中体现。事实上，斯德哥尔摩国际和平研究所等外部研究机构判断中国的国防费未包含研发费用，并估算研发费用后发布了中国政府官方公布的国防费。”

“关于国防费支出明细的另一个争议点是，在习近平政府时期将重点放在加强海空军力量的背景下，实际军费在各军种间的分配有何变化。这一点同样由于中国政府未公开，因此只能通过近期中国军队战斗力增强的现状进行间接推测。习近平政府时期，致力于建设海洋强国，并在军队结构改革过程中集中加强海空军力量，这一点似乎是明确的。”

“首先，在政策意愿方面，需要审视习近平政府为了实现‘强国梦’，即经济发展与军事力量增强，将在‘强军梦’上投入多少比重这一政策选择问题。与其它强国相比，中国国民生产总值（GDP）中国防费的比重仍然相对不高。这反而意味着政策制定者仍有相当大的政策意愿的发挥空间。”

“然而，未来中国即使经济增长率持续下滑，是否仍能继续扩大国防费支出令人怀疑。首先，中国至今并非为了经济增长而增加国防费。反而，未来限制国防费增加的现实经济社会因素不少。经济增长率下降、经济结构调整的负面结果、人口老龄化、福利支出需求的增加等，都可能导致国防费支出的减少和国防产业的衰退（申成浩 2012, 8-10）。中国已经进入了‘新常态’的中速增长时代，尤其是在当前中国国运所系的、为确保新的增长动力而进行的结构调整过程中，维持高速增长期的两位数国防费增长率可能很困难。实际上，中国已连续两年，即2016年和2017年，国防费增长率维持在7%左右。”

“考虑到中国目前面临的国内挑战和形势，预计中国不会为弥补与美国的空海军事力量差距而与美国展开無理的军事竞争。总之，中国虽然明确认识到为实现‘中国梦’而‘建设强大军队’的必要性，但似乎认为‘强军梦’应在长期框架下，以经济发展为优先战略，循序渐进地推进更为现实。因此，尽管中国与美国存在不可避免的冲突，但中国也在努力管理局势，以避免不必要的冲突扩大。也就是说，中国虽然有建设强国的政策意愿，但需要有实现崛起目标的战略性方法。对周边形势的判断和战略性方法可能成为抑制中国攻击性国防费增长的因素。”

作者

EAI中国研究中心所长，同德女子大学教授。在中国北京大学国际关系学院获得政治学博士学位，曾任统一部政策咨询委员和韩中专家共同研究委员会执行委员。主要研究领域是中国对外关系、中国少数民族、中国的民族主义等。近期研究包括《习近平体制外交政策的变化与持续性》、《China’s policy and influence on the North Korea nuclear issue: denuclearization and/or stabilization of the Korean peninsula?》、《论说中国未来》（合著）、《中国的领土争端》（合著）等。