[2017年总统成功条件研究报告] 行政部门与立法部门间的合作：以预算决定为中心

摘要

近期，社会对政治改革的期望在于重新审视因直选修宪而被忽视的各种制度性层面。特别是，规范行政部门与立法部门的权责的制度改革刻不容缓。尽管实行总统制，但根据权力分立原则，议会与行政部门相互制衡的现象却鲜有出现。问题在于，韩国政府运作中的内阁制因素并非出于有效运作政府组织的必要性而被采纳。为解决此类问题，亟需发展行政部门与立法部门间紧密合作的制度改革。特别是以预算决定过程为焦点，国会不仅应实质性参与行政部门编制的预算过程，还应被赋予有效审议已编制预算的权力。为解决这些问题，需要进行国会积极介入预算编制过程的制度改革，并构建能够对已编制预算进行实质性审议的信息环境。为此，首先需要考察韩国预算决定过程的特点。韩国预算决定过程的特点是行政部门拥有过度的权力，而立法部门对行政部门的制衡与监管功能却十分薄弱，同时又承担着过重的立法责任。通过将总统制和议员内阁制的代表性案例——美国和英国的预算决定过程与韩国案例进行比较，将指出韩国国会与行政部门在责任与权力方面存在的不均衡现象。最后，以提出解决这些问题的若干原则性、制度性建议来结束本文。

正文

“韩国的预算案编制与审议过程显示出行政部门与国会之间独立且几乎不进行相互合作或沟通的预算决定过程。此外，国会不仅无法参与预算的编制，而且正如将在下文详细阐述的，在审议过程中也没有充分的权力对预算案进行实质性修改。其结果是，不仅导致了资源的非效率分配，还产生了行政部门与国会在预算决定中的责任与权力不平等的问题。”

“韩国的预算决定过程显示，行政部门拥有过度的权力，但却倾向于免于承担预算失败的责任。与之形成鲜明对比的是，国会承担着过度的预算失败责任，但在预算编制方面的权力却十分薄弱。然而，这些制度性特征是否在实际预算决定过程中得到了充分体现？国会是否在制衡行政部门或在预算编制过程中通过与行政部门的紧密合作，对预算案的修改过程施加了实质性影响？本文旨在通过具体和经验性的资料，揭示预算决定中责任与权力的不均衡分配现象。”

“韩国国会在预算决定过程中承担着过度的责任，但权力却很薄弱。另一方面，在政府主导的过时预算编制方式被沿袭的情况下，行政部门的预算编制权力却未受到任何控制或制衡，这构成了问题。而且，这些问题不仅体现在当前的制度层面，也贯穿于实际运作的整个过程。其结果是，国民通过直接选举选出的代表机构——国会，沦为了信任度较低的机构，而行政部门则在不与国会进行紧密合作的情况下持续制定预算案。”

“下一任总统必然需要改善预算决定方面行政部门与立法部门之间责任与权力不均衡的现象。并且，我认为应基于国民对韩国社会未来制度发展方向、原则和准则的共识来讨论改进方向。”

“为了有效运作预算决定方面的党政协议会，需要考虑以下两个方面。第一，党政协议会的构成应修改为不仅包括执政党，还应允许在野党议员参与。这是为了将党政协议会从过去仅为动员执政党参与行政部门政策执行、集中政府力量而设立的历史中摆脱出来，并将其重新定位为成功协调立法部门与行政部门关系的合作机构。这种党政协议会的运作，由于可以在预算编制过程中协调立法部门与行政部门，以及执政党与在野党之间的意见，因此如果成功运作，有望最大限度地提高预算决定的效率。第二，不应将党政协议会的召开限制在一定的频率，而应将党政协议的沟通渠道制度化，并随时运作，以便党政协议会能够切实发挥功能。现行的每月一次的召开原则被认为是立法部门与行政部门之间合作的最低条件。然而，比起规定这一原则的形式性条款，应考虑明确规定参与者，并确保这些参与者能够随时保持联系的运作方式，以使党政协议能够实际运作。”

“在预算决定方面，有必要加强国会预算政策处的职能。特别是预算案是基于对主要经济指标的预测和税收估算的预测。有必要发展能够解释这些主要指标并从中得出预测值的国会支持体系。只有当国会预算处拥有这种独立的、得到保障的能力时，才有可能对政府报告的预算案进行事先审查以及对预测值与实际提交的预算案进行比较审查。”

“考虑到预算案的包容性，有必要分离预算决算特别委员会，并将其各自的委员会常设化。统一等国内外条件的变化可能性、福利预算的持续增加等预期表明财政需求将持续增加。同时，国会需要审议的预算规模不仅会不断扩大，而且在未来社会中，与预算的执行相关的复杂和技术性问题也可能被引发。对未来的这种预测意味着国会在预算和决算方面的职能未来需要得到进一步加强。”

作者

韩正勋·首尔大学国际研究生院教授。在美国罗切斯特大学获得博士学位。主要著作包括《韩国选民的意识形态倾向：对认识统一必要性影响的案例分析》、《欧洲议会选举的政党支持决定与泛欧因素：以英国为例》、《政党政治与报告权：两院制中的信息效率》等。