[2017 大統領の成功条件研究報告書] 行政部と立法部の間の協治：予算決定を中心に

要旨

近年の政治改革に関する社会的な熱望は、直接選挙制改憲のために疎外されてきた多様な制度的側面を再考しようとするものである。特に、行政部と立法部の権限と責任を規律する制度的改革が急務である。大統領制であるにもかかわらず、権力分立に基づき議会と行政部が相互に牽制する様相を見出すことが困難であったからである。問題は、韓国政府運営の内閣制的な要素が、政府組織を効率的に運営するための必要性から受け入れられたものではないという点である。このような問題を解決するためには、行政部と立法部の緊密な協治を発展させることができる制度的改革が必要である。特に予算決定過程に焦点を当て、国会は行政部が編成する予算過程に実質的に参加しなければならないだけでなく、編成された予算を効果的に審議できる権限が付与されなければならない。このような問題を解決するためには、国会が予算編成過程に積極的に介入できる制度的改革と、編成された予算に関して実質的な審議が行われる情報環境の構築が必要である。このため、まず韓国の予算決定過程の特徴を 살펴볼 필요가 있다. 韓国の予算決定過程は、行政部が過度な権限を持つ一方で、立法部は行政部に対する牽制および統制の機能が微弱であるだけでなく、同時に立法に対する責任を過重に負っている。そして、大統領制と議員内閣制の代表的な事例に該当する米国と英国の予算決定過程を韓国の事例と比較することによって、韓国国会と行政部が持つ責任と権限の不均衡な現象を指摘するであろう。最後に、このような問題を解決できるいくつかの原理的、制度的な提言を提示して結論に代える。

本文

「韓国の予算案編成と審議過程は、行政部と国会の間に独立しており、相互の協治またはコミュニケーションがほとんど行われない予算決定過程を示している。また、国会は予算の編成に参加できないだけでなく、以下で詳しく見ていくように、審議過程においても実質的な予算案の修正を行う権限が十分にない。その結果、資源の非効率的な分配だけでなく、行政部と国会が予算決定において持つ責任と権限もまた不平等であるという問題を生んでいる。」

「韓国の予算決定過程は、行政部が過度な権限を持つ一方で、予算失敗の責任から免除される傾向が強いことを示している。これとは対照的に、国会は予算失敗に対する責任は過度に負う一方で、予算編成に関する権限は微弱である。しかし、このような制度的特性が実際の予算決定過程でそのまま現れているのだろうか。国会は行政部を牽制したり、予算編成過程で行政部との緊密な協力により予算案の変更過程に実質的な影響力を行使しているのではないか。ここでは、具体的かつ経験的な資料を中心に、予算決定に関する責任と権限の不均衡な分配現象を示そうとしている。」

「韓国国会は予算決定過程において過度な責任を負っている一方で権限が弱い。一方、政府主導の旧時代的な予算編成方式がそのまま踏襲されている状況で、行政部の予算編成権限は全く統制または牽制されていないという問題点を抱えている。そして、このような問題は現在の制度的な側面だけでなく、実際に運営される過程全般にわたって観察されている。そしてその結果、国民が直接選挙を通じて選出した代表機関である国会は、有権者の信頼が低い機関に転落し、行政部は国会との緊密な協力なしに予算案を策定する状況が続いている。」

「次期大統領がこのように予算決定に関連して行政部と立法部が持つ責任と権限の不均衡な現象を改善しなければならないということは必然的である。そして、韓国社会の未来の制度が進むべき方向性、原理、原則に対する国民的合意に基づいて改善方向を議論すべきであると考えられる。」

「予算決定に対する党政協議会が効果的に運営されるためには、以下の二つの側面を考慮する必要がある。第一に、党政協議会の構成が与党だけでなく野党議員の参加も 이루어질 수 있도록 改定されなければならない。これは、党政協議会が与党を行政部の政策執行に動員し、政府の力を集中させる必要性から設立された過去の歴史から脱却し、実質的に立法部と行政部の関係を調整する協治を成功させる機構として再確立するための方案である。このような党政協議会の運営は、立法部と行政部だけでなく、与党と野党が予算編成の過程から意見を調整できるという点で、成功的に運営される場合、予算決定の効率性を極大化できるものと見られる。第二に、党政協議会の開催を一定の頻度に制限せず、党政協議のためのコミュニケーションチャネルを制度化し、随時運営することによって、党政協議会が実質的な機能を行使できるようにしなければならない。現行の毎月1回開催の原則は、立法部と行政部間の協治のための最低限の条件だと考えられる。しかし、このような原則を規定した形式的な条項よりも、党政協議が実際に運営されるように参加者を明確に規定し、そのような参加者が常に連絡可能な範囲にいるように運営する方案を考慮すべきであろう。」

「予算決定に関連して、国会予算政策処の機能を強化する必要がある。特に予算案は、主要経済指標に対する展望値および歳入推計に関する予測に基づいている。このような主要指標を解釈し、そこから展望値を算出できる能力を持つ国会支援体制を発展させる必要がある。そして、そのような程度の独立した能力が保障された国会予算処が 이루어질 때、政府が報告した予算案に対する事前審査および予測値と実際の提出案との比較検討などが可能になるものと見られる。」

「予算案の包括性を考慮すると、予算決算特別委員会を分離、独立させ、それぞれの委員会を常設化する必要がある。統一など、内外の状況変化の可能性、福祉予算の持続的な増加などに対する予測は、財政需要が持続的に増加すると見通させる。また、それに伴い、国会が審議しなければならない予算額の大きさは増大するだけでなく、未来社会において予算の執行と関連して、より複雑で技術的な問題が発生する可能性が高い。未来に対するこのような予測は、後ほど予算と決算に対する国会の機能がさらに強化されなければならないことを意味する。」

著者

ハン・ジョンフンソウル大学国際大学院教授。University of Rochesterで博士号を取得。主な論著に「韓国有権者の理念的性向：統一の必要性認識に及ぼす効果に関する事例分析」、「欧州議会選挙の支持政党決定と汎欧州的な要因：英国の事例を中心に」、「Party Politics and the Power to Report: Informational Efficiency in Bicameralism」などがある。