[2017 Исследовательский доклад об условиях успеха президента] Сотрудничество между исполнительной и законодательной властью: сосредоточение на бюджетных решениях

Аннотация

Недавние общественные стремления к политической реформе направлены на пересмотр различных институциональных аспектов, которые были исключены из прямого избрания для конституционной реформы. В частности, срочно необходима институциональная реформа, регулирующая полномочия и обязанности исполнительной и законодательной власти. Это связано с тем, что, несмотря на президентскую систему, из-за разделения властей было трудно найти примеры взаимного сдерживания и противовеса между парламентом и исполнительной властью. Проблема заключается в том, что элементы парламентской системы в управлении корейским правительством были приняты не из-за необходимости эффективного управления государственными организациями. Для решения таких проблем необходима институциональная реформа, которая может развивать тесное сотрудничество между исполнительной и законодательной властью. В частности, сосредоточившись на процессе принятия бюджетных решений, парламент должен не только фактически участвовать в процессе составления бюджета, который готовит исполнительная власть, но и иметь полномочия для эффективного рассмотрения составленного бюджета. Для этого необходима институциональная реформа, позволяющая парламенту активно вмешиваться в процесс составления бюджета, и создание информационной среды, в которой может осуществляться фактическое рассмотрение составленного бюджета. Для этого, прежде всего, необходимо изучить особенности процесса принятия бюджетных решений в Корее. В процессе принятия бюджетных решений в Корее исполнительная власть обладает чрезмерными полномочиями, в то время как законодательная власть имеет слабые функции сдерживания и контроля над исполнительной властью, а также несет чрезмерную ответственность за законодательство. Далее, путем сравнения процессов принятия бюджетных решений в США и Великобритании, которые являются типичными примерами президентской и парламентской систем, будет указано на неравномерное распределение ответственности и полномочий между парламентом и исполнительной властью Кореи. Наконец, в заключение будут предложены некоторые принципиальные и институциональные рекомендации для решения этих проблем.

Основная часть

«Процесс составления и рассмотрения бюджетных предложений в Корее демонстрирует процесс принятия бюджетных решений, который является независимым между исполнительной и законодательной властью и характеризуется почти полным отсутствием сотрудничества или коммуникации. Кроме того, парламент не только не может участвовать в составлении бюджета, но, как будет подробно рассмотрено ниже, не имеет достаточных полномочий для фактического внесения изменений в бюджетный проект в процессе рассмотрения. В результате возникают проблемы неэффективного распределения ресурсов, а также неравного распределения ответственности и полномочий между исполнительной и законодательной властью в принятии бюджетных решений».

«Процесс принятия бюджетных решений в Корее демонстрирует, что исполнительная власть обладает чрезмерными полномочиями, в то время как она в значительной степени освобождается от ответственности за бюджетные неудачи. В отличие от этого, парламент несет чрезмерную ответственность за бюджетные неудачи, в то время как его полномочия по составлению бюджета слабы. Однако проявляются ли эти институциональные характеристики в фактическом процессе принятия бюджетных решений? Осуществляет ли парламент сдерживание исполнительной власти или оказывает фактическое влияние на процесс внесения изменений в бюджетный проект путем тесного сотрудничества с исполнительной властью в процессе составления бюджета? Здесь мы стремимся продемонстрировать неравномерное распределение ответственности и полномочий в принятии бюджетных решений на основе конкретных и эмпирических данных».

«Парламент Кореи несет чрезмерную ответственность в процессе принятия бюджетных решений, в то время как его полномочия слабы. С другой стороны, существует проблема того, что полномочия исполнительной власти по составлению бюджета не контролируются и не сдерживаются вовсе в условиях, когда устаревший метод составления бюджета, ориентированный на правительство, продолжает воспроизводиться. И эта проблема наблюдается не только на институциональном уровне, но и во всем процессе фактической работы. В результате парламент, являющийся представительным органом, избираемым гражданами путем прямых выборов, превращается в орган с низким уровнем доверия избирателей, а исполнительная власть продолжает готовить бюджетные предложения без тесного сотрудничества с парламентом».

«Неизбежно, что следующий президент должен будет улучшить неравномерное распределение ответственности и полномочий между исполнительной и законодательной властью в отношении принятия бюджетных решений. И я считаю, что обсуждение направления улучшения должно основываться на общенациональном консенсусе относительно направления, принципов и основ будущих институтов корейского общества».

«Для эффективного функционирования консультативных советов партии и правительства по принятию бюджетных решений необходимо учитывать два аспекта. Во-первых, состав консультативных советов партии и правительства должен быть изменен таким образом, чтобы в них могли участвовать не только члены правящей партии, но и члены оппозиционных партий. Это мера по переопределению консультативных советов партии и правительства из органа, созданного в прошлом по необходимости для мобилизации правящей партии для исполнения политики исполнительной власти и концентрации сил правительства, в орган, который успешно координирует отношения между законодательной и исполнительной властью. Такая работа консультативных советов партии и правительства, где партия и правительство, а также правящая и оппозиционная партии могут согласовывать мнения с самого начала процесса составления бюджета, при условии успешного функционирования, по-видимому, позволит максимизировать эффективность принятия бюджетных решений. Во-вторых, необходимо институционализировать каналы связи для консультаций партии и правительства и проводить их часто, не ограничиваясь определенной периодичностью проведения консультативных советов партии и правительства, чтобы консультативные советы партии и правительства могли выполнять свои фактические функции. Принцип ежемесячного проведения консультаций является минимальным условием для сотрудничества между законодательной и исполнительной властью. Однако вместо формальных положений, определяющих этот принцип, следует рассмотреть меры по четкому определению участников, чтобы консультации партии и правительства могли фактически проводиться, и обеспечению того, чтобы эти участники были постоянно доступны для связи».

«Необходимо усилить функции Бюджетно-аналитического управления Национального собрания в отношении принятия бюджетных решений. В частности, бюджетные предложения основаны на прогнозах основных экономических показателей и оценках доходов. Необходимо развивать систему поддержки Национального собрания, способную интерпретировать эти основные показатели и рассчитывать прогнозы. Только когда будет создано Бюджетно-аналитическое управление Национального собрания с такой степенью независимых возможностей, станет возможной предварительная экспертиза бюджетных предложений, представленных правительством, и сравнение прогнозов с фактически представленными предложениями».

«Учитывая всеобъемлющий характер бюджетных предложений, необходимо разделить Комитет по бюджету и расходам на два отдельных комитета и сделать их постоянными. Ожидания относительно изменений во внутренних и внешних условиях, таких как объединение, и постоянного роста расходов на социальное обеспечение прогнозируют, что фискальные потребности будут продолжать расти. В результате не только объем бюджета, который должен рассматривать парламент, будет увеличиваться, но и высока вероятность возникновения более сложных и технических проблем, связанных с исполнением бюджета в будущем. Эти прогнозы на будущее означают, что функции парламента в отношении бюджета и расходов должны быть усилены».

Автор

Хан Чон Хун_Профессор Graduate School of International Studies, Seoul National University. Получил докторскую степень в Университете Рочестера. Основные работы включают: «Идеологическая ориентация корейских избирателей: анализ случая влияния на восприятие необходимости объединения», «Определение партии поддержки на выборах в Европейский парламент и общеевропейские факторы: анализ случая Великобритании», «Партийная политика и право на отчетность: информационная эффективность в двухпалатной системе».