[NSP Report 74] 俄罗斯“新东方政策”与东北亚地区政治：地区力量格局变化及俄罗斯的潜力和局限性

韩国首尔大学政治外交学系教授。申范植教授毕业于首尔大学外交学系及研究生院，并获得俄罗斯国立莫斯科国际关系学院（MGIMO）政治学博士学位，曾任韩国斯拉夫学会总务理事。主要研究领域为俄罗斯外交政策与欧亚国际关系。主要论著包括《21世纪欧亚挑战与国际关系》（2006年，合编）、《俄罗斯的选择：后苏联体制转型与国家·市场·社会的变化》（2006年，合著）、Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula（2006年，合著）、“Russia’s Perspectives on International Politics”（2008年）等。

一、问题提出

当前，中美两国为争夺东北亚地区秩序构建主导权而展开的竞争构成了东北亚地区政治的基本断层线，这种竞争格局使两国相互制约。然而，这种竞争格局究竟会为地区国家提供扩大影响力的机会，还是会因两国竞争而导致周边国家地位萎缩，目前尚不确定。在快速变化的东北亚地区政治格局中，各国正费尽心思制定新战略，以期至少能保卫本国地位，或积极争取扩大影响力的机会。然而，在依靠一两个国家的力量几乎不可能构建或主导新“亚洲秩序”的情况下，构建能够调节地区冲突、使地区政治稳定且可预测的地区安全合作机制的必要性和需求日益增长。这种需求与全球及地区秩序的转型期特征交织在一起，并与东北亚地区的各种变数发生碰撞，因此，对后冷战时期在东北亚地区迅速衰落后又在短时间内恢复影响力的俄罗斯的作用的关注也日益增加。

与朝鲜半岛问题相关，美国和中国陷入了“同盟的牵连”困境，而俄罗斯作为与南北朝鲜同时建交的国家，在朝鲜半岛问题上可以采取更为自由的行动。或许，俄罗斯正希望以此为基础，通过提升在朝鲜半岛问题上的发言权和影响力，来巩固其作为曾经失去的东北亚战略行为者的地位。俄罗斯在朝鲜半岛问题上最希望“避免”的情况是战争或冲突与紧张局势的升级，它希望“守护”在朝鲜半岛分裂结构中作为与南北朝鲜同时建交的国家而小心翼翼恢复的东北亚利益相关者及六方会谈当事国的地位。然而，随着中国迅速崛起和影响力扩大给俄罗斯带来的负担日益加重，俄罗斯可能希望动用一切可用资产，将围绕朝鲜半岛的势力关系从美中两极格局转变为美中俄三极或准三极格局，从而“挤入”美中竞争的缝隙。当然，俄罗斯是否拥有足够的内在能力和意愿来推进此事尚难断定。可以肯定的是，无论俄罗斯贡献了多少，俄罗斯所“避免”的朝鲜半岛冲突或争端局面至今仍艰难地维持着，同时，俄罗斯所希望“守护”的作为朝鲜半岛问题当事国的某种地位也无论如何得以维持。因此，当今俄罗斯面临的课题是“还能从这个地区‘获得’什么？”（申范植 2013a）。

后冷战时期，俄罗斯在东北亚奉行的外交政策常常表现为追求“机会主义的突破”。为此，妥善处理与中国的关系并恢复和加强与朝鲜的关系是极为重要的政策选项。如今，为寻求俄罗斯在地区的影响力及未来增长动力而努力增进与韩国及日本的实质性合作，其重要性日益增加。然而，同样重要的是，与美国建立合作机制，这必然成为俄罗斯巩固其在地区地位的最重要支柱。但美国似乎不希望俄罗斯在东北亚加强其地位，尽管面临中国崛起带来的负担加重，美国似乎也不希望俄罗斯作为东北亚行为者的地位得到加强（Севастьянов 2008）。尤其是在乌克兰危机之后，美国开始逐步加强在全球范围内的对俄制裁，对此，俄罗斯在管理与欧洲国家关系的同时，一方面加速欧亚一体化，另一方面则调整战略框架，进一步加强与亚洲的中国之间的战略合作。

本文旨在分析俄罗斯在东北亚地区政治格局中经历的地位变动、新面临的挑战及其应对，并将其置于地区主要行为者之间的关系中进行考察。为此，首先将1）从持续与变化的视角分析俄罗斯主要外交安全相关文件所体现的俄罗斯东北亚政策原则；其次，2）分析近期普京第三任期政府所谓的“新东方政策”的战略尝试，在东北亚地区政治格局中暴露出的目标、成果及局限性；最后，3）基于东北亚力量格局，解读俄罗斯新东方政策的意义，从而分析俄罗斯在地区政治中的存在、地位、潜力和局限性。最后，将结合东北亚政治的未来，阐述这些分析对韩国外交的启示。

二、基本文件分析：外交政策概念、安全概念、军事学说

体现俄罗斯外交政策、安全政策、军事政策主要基本原则及其相应的政策思维动向的关键文件包括《俄罗斯联邦外交政策概念》（Концепция Внешней Политики Российской Федерации）、《俄罗斯联邦国家安全概念》（Концепция Национальной Безопасности Российской Федерации）、《俄罗斯联邦军事学说》（Военная Доктрина Российской Федерации）等。这些文件是俄罗斯政府主要相关部门官员经过长期讨论后形成的成果，它们不仅是言辞，而且是把握俄罗斯外交、安全、军事政策战略方向的重要指标。尽管各文件涉及外交、安全、军事等不同领域，但它们都基于同一世界观，并展现出共同的政策导向。

俄罗斯的外交政策概念是阐明俄罗斯基本国际政治观、外交政策目标及各地区政策方向的文件。从近期动向来看，2000年和2008年的外交政策概念文件显示，俄罗斯的主要关切已从冷战时期的军事对抗和核武器，转向经济、政治、科学、技术等非军事领域（Концепция внешней политики Российской Федерации 28 июня 2000 года 2000/6/28; Концепция внешней политики Российской Федерации 15 июля 2008 года 2008/7/15）。此外，俄罗斯还关注恐怖主义、有组织犯罪等非传统安全领域的威胁与挑战，并强调联合国在国际政治中的作用及其重要性。

2000年的文件提出了俄罗斯外交政策的七项核心目标：第一，维护国家安全、主权和领土完整；第二，建立稳定公正的民主世界秩序；第三，为经济发展创造有利的外部环境；第四，与周边国家保持友好关系；第五，与他国建立和谐关系；第六，保障海外俄罗斯公民和同胞的权利与利益；第七，提升俄罗斯的正面形象。俄罗斯政府在全球性问题解决方面的优先事项包括：第一，构建新的国际秩序；第二，促进国际安全；第三，发展国际经济关系；第四，管理和稳定人权相关的国际关系；第五，为外交政策活动提供信息支持。

2008年的外交政策概念文件在维持2000年内容的基础上，通过重要的差异点展现了俄罗斯外交政策的近期变化。首先，2008年的俄罗斯外交政策概念比以往更侧重经济问题。2000年，建立稳定公正的民主世界秩序是俄罗斯外交的第二大目标，而在2008年，这一目标降至第三位，取而代之的是为经济发展和现代化创造有利的外部环境。这表明俄罗斯政府高度重视俄罗斯的经济发展和现代化。这也可以看作是国内对加强内在能力和其局限性的危机意识日益加剧的反映。

其次，对多极秩序的强调以及对美国单边主义的批评语气有所缓和。2000年的文件频繁提及多极秩序，如前所述，建立稳定公正的民主新国际秩序是当时俄罗斯外交政策的第二大目标，并且明确批评美国主导的国际秩序，声称“美国通过经济和武力主导建立单边国际秩序的趋势日益增强”。然而，2008年的文件减少了对多极秩序本身的提及，并且在批评某个国家在国际舞台上的单边行为时，即使持否定评价，也不再明确点名美国，并且克制了对美国主导的单边国际秩序的露骨批评。这方面，一方面可能被视为对美国的不满有所克制，但另一方面，也可能暗示着随着恢复大国自信的俄罗斯，正寻求新的行动自由。

第三，俄罗斯政府的自信心也得到了直接体现。2008年俄罗斯外交政策概念文件的第二章“现代世界与俄罗斯外交政策（Современный Мир и Внешная Политика РФ）”以“新的俄罗斯已为国家利益奠定了坚实基础，并在国际政治中发挥了完整作用”的基调开始。这种自信心是2000年外交政策概念文件中未曾出现的特征，它展现了俄罗斯外交的新面貌。可以认为，这最终预示了俄罗斯在格鲁吉亚战争、克里米亚事件等事件中所展现出的基于实力的自身利益追求行为，这种判断并非大错。

第四，俄罗斯政府一贯强调国际法和联合国的作用，2008年的外交政策概念也对此予以强调。俄罗斯在此将“法治”作为全球性问题解决的第二优先事项。这是2000年文件未曾提及的条款，具体而言，它强调了联合国安理会和《联合国宪章》的重要性以及遵守国际法的义务。这可以理解为俄罗斯试图在主权和不干涉内政原则的基础上，提出新的目标以弥补单方面解决国际问题的不足。

俄罗斯的国家安全概念文件是理解俄罗斯安全政策的核心文件。继1997年12月和2000年1月分别发布国家安全概念文件后，2009年5月新发布的《俄罗斯国家安全战略2020》（Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года）取代了原有的国家安全概念文件（Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997/12/17）。

与前述2000年外交政策概念文件相比，2000年国家安全概念文件在基本国际政治观和政策导向方面存在许多共识。这一点可以从2000年国家安全概念文件从一开始就批评单边主义并强调多极秩序的出现得到证实。此外，它还明确提及“存在一些国家试图在政治、经济、军事等多个方面削弱俄罗斯”。

特别是2000年国家安全概念文件将俄罗斯的“国家利益”定义为在个人、社会、国家层面，在国内外政治、经济、社会以及国际、信息、军事、边境、环境等各个领域应实现的利益总和。因此，俄罗斯的安全概念也基于“综合安全（comprehensive security）”的理念，不仅包括军事安全，还涵盖经济、社会等其他领域，并阐述了俄罗斯政府在经济、人口、环境、文化等细分领域应采取的政策。此外，它还指出俄罗斯的国家利益只能通过可持续的经济发展来实现，并强调了扩大经济基础的重要性。

2000年国家安全概念文件中提出的安全概念和主要政策方向在很大程度上也得以保留在《国家安全战略2020》中（Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 2009/5/12）。然而，也存在差异，这似乎与2000年和2008年外交政策概念文件所展现的差异在同一脉络下。首先，《国家安全战略2020》也体现了2008年外交政策概念中俄罗斯的自信以及对世界形势更为乐观的认识。《国家安全战略2020》中俄罗斯的国际政治观比2000年安全概念文件更能体现乐观主义和自信（Dimitrakopoulou•Liaropoulos 2010, 38）。在2020文件（2020文件）中，俄罗斯虽然仍批评某个国家采取单边行动，但回避提及美国，而是将其具体化为对北约（NATO）的批评。特别引人注目的是，北约将其在对俄罗斯具有重要利益的地区国家中扩展军事基础设施列为首要事项。此外，俄罗斯还批评北约无视和违反重要的国际法原则。这可以被视为俄罗斯国家安全关切和考量的体现，即在避免与美国直接对抗的同时，具体阐述其国家利益如何受到侵犯，但又不关闭在其他方面合作的可能性。另一方面，2020文件与2000年国家安全概念文件不同，不再提及来自试图阻碍俄罗斯的国家的威胁。

其次，2000年安全概念文件中所体现的综合安全概念在2020文件中得到了更具体的阐述。2020年安全战略文件强调了经济发展的重要性以及俄罗斯公民的生活质量和社会经济发展。第三章将建设民主国家、公民社会以及提高国家经济竞争力视为长远国家利益。国家安全的主要组成部分具体列举如下：国防、国家和公共安全、改善俄罗斯公民生活质量、经济增长、加强科学·技术·教育、加强医疗保健、促进文化、保护生态环境、战略安全以及与战略伙伴建立平等关系等。最后，将失业率、收入不平等指数、GDP债务比率、公共支出、武装力量现代化等作为国家安全的主要指标，这表明与以往相比，对综合安全的具体论述得到了加强。

迄今为止分析的俄罗斯外交政策概念、安全概念和安全战略，尽管各文件涉及领域不同，但可以发现它们共享共同的世界观和政策导向。此外，俄罗斯军事学说也与前述文件有许多共同之处，同时作为安全中心领域，包含了关于俄罗斯军事政策的非常具体的内容。俄罗斯军事学说分别于1993年和2000年发布，最近一次是2010年2月5日发布了新的军事学说。

2010年军事学说首先评估了俄罗斯的安全环境，指出政治和军事威胁在一定程度上有所减少，但在新的领域有所增加（De Haas 2010, 3）。特别是，1993年和2000年发布的军事学说仅提及“军事威胁”（военные угрозы），而2010年的文件则同时提及“军事危险”（военные опасности），并且“危险”比“威胁”描述得更具体（De Haas 2010, 3）。

军事学说中的危险比威胁更具体，分为外部危险和内部危险，分别在第8和第9项中阐述。外部危险首先提及的是北约的危险，其次是试图破坏战略稳定的个别国家、在俄罗斯边境地区扩张军事力量、部署战略武器和导弹、侵犯俄罗斯及其盟友领土和干涉内政、扩散大规模杀伤性武器和导弹技术、个别国家违反国际协定、恐怖主义等共11项具体内容（Военная доктрина Российской Федерации 2010/2/5）。俄罗斯面临的内部危险则提及改变俄罗斯政体的企图、侵犯俄罗斯领土完整和主权、阻碍国家机构运作等一般性事项，而未包含安全概念文件中涉及的能源、人口、社会经济发展等问题。

另一方面，俄罗斯所面临的“威胁”则只提及政治和军事局势急剧恶化等比“危险”更一般、更抽象的内容。因此，俄罗斯对军事威胁的认识正变得更加具体为“危险认识”，并强调了对这些危险采取具体实际应对措施的必要性。这种俄罗斯具体的危险认识最终表明，在制定应对措施时可能会伴随军事行动。

根据军事学说，俄罗斯在军事和政治合作方面应优先考虑的对象包括白俄罗斯、集体安全条约组织（CSTO）、独立国家联合体（CIS）、上海合作组织（SCO）、联合国（UN）。这表明俄罗斯对北约扩张带来的自身军事威胁和危险有着高度的认识，同时对多边军事安全抱有很高的期望。最新军事学说的特别之处在于，与2010年前后发布的外交政策和安全相关文件不同，它没有提及俄罗斯与中国、印度之间的特殊关系（De Haas 2010, 4）。对俄罗斯而言，重要的军事同盟是CSTO国家，俄罗斯表示将攻击CSTO国家视为对自身的攻击。这充分体现了俄罗斯的同盟范围。

以上分析表明，俄罗斯的外交安全政策可能逐渐摆脱了初期国际主义的基调，转变为加强旨在恢复或展示大国地位的独立政策路线。随着格鲁吉亚战争的爆发，对这种政策转变可能性的担忧性讨论开始出现，而近期乌克兰危机和克里米亚合并措施则使其成为更确定的政策并付诸现实。这种俄罗斯的政策转向，使得对美国主导的后冷战国际秩序面临更严峻的变革压力这一评价成为可能。

三、普京第三任期俄罗斯的东北亚及朝鲜半岛政策

俄罗斯的东北亚政策在安全、军事、外交政策原则方面提出了非常棘手的难题。在此进行深入讨论之前，我们先来考察一下普京总统开始第三个任期以来，俄罗斯在东北亚及朝鲜半岛政策方面呈现出的总体特征（申范植 2013a, 151-152）。..（未完待续）