[NSP Report 74] La política exterior de Rusia hacia el Este y la política regional de Asia Nororiental: Cambios en el panorama de las redes de poder regionales, las posibilidades y las limitaciones de Rusia

Profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. El profesor Shin Beom-sik se licenció en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl y obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Estatal de Relaciones Internacionales de Moscú (MGIMO), y fue secretario general de la Asociación Coreana de Estudios Eslavos. Sus principales áreas de investigación son la política exterior de Rusia y las relaciones internacionales en Eurasia. Sus publicaciones incluyen "Desafíos de Eurasia en el Siglo XXI y Relaciones Internacionales" (2006, editor), "La Elección de Rusia: Transición Postsoviética y Cambios en el Estado, el Mercado y la Sociedad" (2006, coautor), "Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula" (2006, coautor), "Russia’s Perspectives on International Politics" (2008), entre otras.

I. Planteamiento del problema

Actualmente, la competencia entre Estados Unidos y China por el liderazgo en la construcción del orden regional en Asia Nororiental está formando el plano de falla fundamental de la política regional de Asia Nororiental, y dado que este patrón de competencia vincula a ambas potencias, es incierto si esta competencia ofrecerá nuevas oportunidades para que los países de la región amplíen su influencia o si la posición de los países circundantes se verá limitada por la competencia entre ambas potencias. En el cambiante panorama de la política regional de Asia Nororiental, cada país se esfuerza por elaborar nuevas estrategias, al menos para defender su posición o, de forma proactiva, para aprovechar las oportunidades de ampliar su influencia. Sin embargo, dado que parece casi imposible construir o liderar un nuevo orden asiático por la fuerza de uno o dos países específicos, la necesidad y la demanda de establecer mecanismos de cooperación de seguridad regional que puedan regular los conflictos regionales y hacer que la política regional sea estable y predecible son cada vez mayores. Estas demandas, junto con la naturaleza transitoria del orden global y regional, entran en conflicto con las diversas posibilidades de cambio en la región de Asia Nororiental, y también aumenta el interés en el papel de Rusia, que ha experimentado un rápido debilitamiento de su influencia y una recuperación a corto plazo en el escenario de Asia Nororiental tras el fin de la Guerra Fría.

A diferencia de Estados Unidos y China, que se encuentran en un dilema de "implicación de alianzas" en relación con la cuestión de la península de Corea, Rusia, como país que ha establecido relaciones diplomáticas simultáneamente con el Sur y el Norte de Corea, puede actuar con mayor libertad en la cuestión de la península de Corea. Quizás Rusia espera consolidar firmemente su estatus como actor estratégico en Asia Nororiental, que había perdido, elevando su voz e influencia en la cuestión de la península de Corea basándose en esta posibilidad. La situación que Rusia más 'quiere evitar' en relación con la península de Corea es una situación de guerra, conflicto o escalada de tensiones, y querrá 'mantener' su estatus como parte interesada en Asia Nororiental y como parte en las conversaciones a seis bandas, que ha recuperado con cautela como país con relaciones diplomáticas simultáneas con el Sur y el Norte de Corea dentro de la estructura de división de la península de Corea. Sin embargo, a medida que la rápida ascensión y la creciente influencia de China aumentan la carga para Rusia, Rusia podría tener la tentación de 'penetrar' en las grietas de la competencia entre Estados Unidos y China, utilizando todos los activos disponibles para transformar la relación de poder en torno a la península de Corea de una estructura bipolar entre Estados Unidos y China a una estructura tripolar o cuasi-tripolar entre Estados Unidos, China y Rusia. Por supuesto, no es fácil determinar si Rusia tiene la capacidad interna y la voluntad suficientes para llevar esto a cabo. Lo que está claro es que, independientemente de la contribución de Rusia, la situación de conflicto o disputa en la península de Corea que Rusia 'quiere evitar' se ha gestionado con dificultad hasta ahora, y que Rusia mantiene de alguna manera un cierto estatus como parte interesada en la cuestión de la península de Corea que 'quiere mantener'. Por lo tanto, el desafío que se presenta a Rusia hoy es "¿qué más se puede 'obtener' en esta región?" (Shin Beom-sik 2013a).

La política exterior de Rusia en Asia Nororiental tras el fin de la Guerra Fría a menudo se ha manifestado en la búsqueda de "avances oportunistas". Para ello, gestionar bien las relaciones con China y recuperar y fortalecer las relaciones con Corea del Norte han sido opciones políticas muy importantes. Y ahora, los esfuerzos por promover la cooperación práctica con Corea del Sur y Japón están cobrando mayor importancia al vincularse con la estrategia de encontrar motores de crecimiento futuros, así como la influencia de Rusia en la región. Sin embargo, no menos importante es que el establecimiento de mecanismos de cooperación con Estados Unidos en Asia Nororiental se ha convertido inevitablemente en el eje más importante para consolidar la posición de Rusia en la región. Sin embargo, Estados Unidos no parece querer que Rusia fortalezca su posición en Asia Nororiental, y a pesar de la creciente carga debido al ascenso de China, no parece desear que Rusia fortalezca su posición como actor en Asia Nororiental (Севастьянов 2008). Especialmente después de la crisis de Ucrania, Estados Unidos ha estado fortaleciendo gradualmente las sanciones contra Rusia a nivel mundial, y en respuesta, Rusia está ajustando su marco estratégico para acelerar la integración euroasiática mientras gestiona las relaciones con los países europeos, al tiempo que fortalece aún más la cooperación estratégica con China en el ámbito asiático.

Este artículo tiene como objetivo analizar las fluctuaciones de estatus de Rusia en el panorama de la política regional de Asia Nororiental, los desafíos que enfrenta y sus respuestas, en el contexto de las relaciones entre los principales actores de la política regional. Para ello, en primer lugar, 1) se analizarán los principios de la política de Rusia hacia Asia Nororiental que aparecen en los principales documentos relacionados con la política exterior y de seguridad de Rusia, en términos de continuidad y cambio; en segundo lugar, 2) se analizarán los objetivos, resultados y limitaciones de la iniciativa estratégica conocida como la "Nueva Política hacia el Este" del tercer gobierno de Putin en el contexto de la política regional de Asia Nororiental; y en tercer lugar, 3) se interpretará el significado de esta Nueva Política hacia el Este de Rusia basándose en el panorama de las redes de poder de Asia Nororiental para analizar la presencia, el estatus, las posibilidades y las limitaciones de Rusia en la política regional. Finalmente, se intentará señalar las implicaciones de este análisis para la política exterior de Corea en relación con el futuro de la política de Asia Nororiental.

II. Análisis de documentos fundamentales: Concepto de política exterior, concepto de seguridad, doctrina militar

Los principales documentos que reflejan los principios fundamentales de la política exterior, de seguridad y militar de Rusia y las tendencias de pensamiento político asociadas son el Concepto de Política Exterior de la Federación Rusa (Концепция Внешней Политики Российской Федерации), el Concepto de Seguridad Nacional de la Federación Rusa (Концепция Национальной Безопасности Российской Федерации) y la Doctrina Militar de la Federación Rusa (Военная Доктрина Российской Федерации). Estos documentos son el resultado de largas deliberaciones entre los funcionarios de los ministerios pertinentes dentro del gobierno ruso, y no son meras declaraciones, sino que sirven como indicadores importantes para comprender la orientación estratégica de la política exterior, de seguridad y militar de Rusia. Aunque cada documento trata de diferentes áreas (política exterior, seguridad, militar), todos se basan en una visión del mundo común y revelan una orientación política común.

El Concepto de Política Exterior de Rusia es un documento que presenta la visión fundamental de Rusia sobre la política internacional, así como sus objetivos de política exterior y las direcciones políticas por región. Los documentos de 2000 y 2008, importantes para comprender las tendencias recientes, muestran que las principales preocupaciones de Rusia han pasado de la confrontación militar y las armas nucleares de la era de la Guerra Fría a áreas no militares como la economía, la política, la ciencia y la tecnología (Концепция внешней политики Российской Федерации 28 июня 2000 года 2000/6/28; Концепция внешней политики Российской Федерации 15 июля 2008 года 2008/7/15). Rusia también presta atención a las crecientes amenazas y desafíos en áreas de seguridad no tradicionales como el terrorismo y la delincuencia organizada, y subraya la importancia del papel de la ONU en la política internacional y el respeto a la misma.

El documento de 2000 presenta un total de 7 objetivos clave para la política exterior de Rusia. Primero, la preservación de la seguridad nacional, la soberanía y la integridad territorial; segundo, el establecimiento de un orden mundial democrático estable y justo; tercero, la creación de un entorno externo favorable para el desarrollo económico; cuarto, el mantenimiento de relaciones amistosas con los países vecinos; quinto, la construcción de relaciones armoniosas con otros países; sexto, la garantía de los derechos e intereses de los rusos en el extranjero y los compatriotas rusos; y séptimo, la promoción de una imagen positiva de Rusia. Las prioridades del gobierno ruso para resolver problemas a nivel mundial incluyen: primero, la formación de un nuevo orden internacional; segundo, la promoción de la seguridad internacional; tercero, el desarrollo de las relaciones económicas internacionales; cuarto, la gestión y estabilización de las relaciones internacionales relativas a los derechos humanos; y quinto, el apoyo informativo para las actividades de política exterior.

El documento de política exterior de 2008, manteniendo el contenido de 2000, revela cambios recientes en la política exterior de Rusia a través de importantes diferencias. En primer lugar, en el Concepto de Política Exterior de 2008, la cuestión económica se trata con mayor importancia que antes. Esto se debe a que el establecimiento de un orden mundial democrático estable y justo, que era el segundo objetivo principal de la política exterior rusa en 2000, pasó a ser el tercer objetivo en 2008, siendo reemplazado por la creación de un entorno externo favorable para el desarrollo económico y la modernización. Esto demuestra que el gobierno ruso otorga gran importancia al desarrollo económico y la modernización de Rusia. También puede reflejar la creciente preocupación por el fortalecimiento de las capacidades internas y la conciencia de la crisis interna sobre sus limitaciones.

En segundo lugar, se ha atenuado el énfasis en un orden multipolar y el tono crítico hacia el unilateralismo estadounidense. El documento de 2000 menciona frecuentemente el orden multipolar; el establecimiento de un nuevo orden internacional democrático estable y justo, que era el segundo objetivo principal de la política exterior rusa en ese momento, y la afirmación de que "la tendencia a establecer un orden internacional unilateral a través de la dominación económica y de poder de Estados Unidos se está fortaleciendo", criticando explícitamente el orden internacional liderado por Estados Unidos, son ejemplos de ello. Sin embargo, en el documento de 2008, las menciones al orden multipolar han disminuido, y aunque se evalúa negativamente la acción unilateral de un país específico en el escenario de la política internacional, no se nombra explícitamente a Estados Unidos, y se evita la crítica explícita al orden internacional unilateral liderado por Estados Unidos. Por un lado, esto podría parecer una moderación de la insatisfacción hacia Estados Unidos, pero por otro lado, podría sugerir que Rusia, recuperando su confianza como gran potencia, aspira a una nueva libertad de acción.

En tercer lugar, también se manifiesta la confianza directa del gobierno ruso. El segundo capítulo del Concepto de Política Exterior de 2008, "El Mundo Moderno y la Política Exterior de la Federación Rusa" (Современный Мир и Внешная Политика РФ), comienza con el tono de que "la nueva Rusia ha establecido una base firme para sus intereses nacionales y ha asumido un papel pleno en la política internacional". Esta confianza es una característica que no apareció en el documento de política exterior de 2000 y representa una nueva faceta de la política exterior rusa. No sería erróneo juzgar que esto sentó las bases para prever las acciones de Rusia en la guerra de Georgia y la crisis de Crimea, que se basaron en la fuerza para hacer valer sus intereses nacionales.

En cuarto lugar, el gobierno ruso ha enfatizado continuamente el derecho internacional y el papel de la ONU, y el Concepto de Política Exterior de 2008 también lo subraya. Rusia añadió "el estado de derecho en las relaciones internacionales" como segunda prioridad para resolver problemas a nivel mundial. Este punto no se mencionaba en el documento de 2000, y en detalle, enfatiza la importancia del Consejo de Seguridad y la Carta de la ONU, así como la obligación de cumplir el derecho internacional. Esto puede entenderse como un intento de Rusia de presentar una nueva orientación para complementar la resolución unilateral de problemas internacionales, junto con los principios de soberanía y no injerencia en los asuntos internos.

El Concepto de Seguridad Nacional de Rusia es el documento más central para comprender la política de seguridad de Rusia. Se publicaron conceptos de seguridad nacional en diciembre de 1997 y enero de 2000, respectivamente, y la "Estrategia de Seguridad Nacional hasta 2020" (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года), publicada en mayo de 2009, sustituyó al concepto de seguridad nacional anterior (Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997/12/17).

El Concepto de Seguridad Nacional de 2000 tiene muchas similitudes con el Concepto de Política Exterior de 2000 en términos de visión fundamental de la política internacional y orientación política. Esto se puede confirmar por el hecho de que el Concepto de Seguridad Nacional de 2000 criticó el unilateralismo desde el principio y enfatizó la aparición de un orden multipolar. También se menciona explícitamente que "hay países que se esfuerzan por debilitar a Rusia en varios aspectos, como la política, la economía y lo militar".

En particular, el Concepto de Seguridad Nacional de 2000 define los "intereses nacionales" de Rusia como el conjunto de intereses que deben realizarse en los ámbitos nacional (político, económico, social), internacional, de información, militar, fronterizo y ambiental, a nivel individual, social y estatal. En consecuencia, el concepto de seguridad de Rusia se presenta sobre la base de una "seguridad integral" que abarca no solo la seguridad militar, sino también otros campos como la economía y la sociedad, y explica las políticas que el gobierno ruso debe adoptar en áreas como la economía, la demografía y el medio ambiente. También enfatiza la importancia de expandir la base económica, señalando que los intereses nacionales de Rusia solo se realizarán a través del desarrollo económico sostenible.

Los conceptos de seguridad y las principales direcciones políticas presentadas en el Concepto de Seguridad Nacional de 2000 se mantienen en gran medida en la "Estrategia de Seguridad Nacional hasta 2020" (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 2009/5/12). Sin embargo, también se encuentran diferencias, que parecen estar en la misma línea que las diferencias observadas en los documentos del concepto de política exterior de 2000 y 2008. En primer lugar, la Estrategia de Seguridad Nacional 2020, al igual que el Concepto de Política Exterior de 2008, refleja la confianza de Rusia y una visión más optimista del panorama mundial. La visión de Rusia sobre la política internacional en la Estrategia de Seguridad Nacional 2020 expresa un mayor optimismo y confianza que la del Concepto de Seguridad de 2000 (Dimitrakopoulou•Liaropoulos 2010, 38). En el documento de 2020, Rusia sigue siendo crítica con las acciones unilaterales de un país, pero evita mencionar a Estados Unidos y, en cambio, las concreta como críticas a la OTAN. Es particularmente notable que la OTAN se mencione en primer lugar como una amenaza que expande su infraestructura militar en regiones que son de interés crucial para Rusia. Rusia también critica a la OTAN por ignorar y violar principios importantes del derecho internacional. Esto puede interpretarse como una expresión de las preocupaciones y consideraciones de seguridad nacional de Rusia, que busca especificar cómo se violan sus intereses nacionales mientras se evitan confrontaciones directas con Estados Unidos, sin cerrar la posibilidad de cooperación en otras áreas. Por otro lado, el documento de 2020, a diferencia del Concepto de Seguridad Nacional de 2000, ya no menciona las amenazas de países que intentan obstaculizar a Rusia.

En segundo lugar, la "seguridad integral" que se manifestó en el Concepto de Seguridad de 2000 se presenta de manera más concreta en el documento de 2020. La Estrategia de Seguridad Nacional 2020 enfatiza la importancia del desarrollo económico, la calidad de vida de los ciudadanos rusos y el desarrollo socioeconómico. Y el Capítulo 3 postula la construcción de un estado democrático y una sociedad civil, y la mejora de la competitividad económica nacional como intereses nacionales a largo plazo. Los principales componentes de la seguridad nacional se presentan de manera concreta en el siguiente orden: defensa, seguridad del estado y pública, mejora de la calidad de vida de los ciudadanos rusos, crecimiento económico, fortalecimiento de la ciencia, tecnología y educación, fortalecimiento de la atención médica, promoción de la cultura, conservación del ecosistema, seguridad estratégica y relaciones de igualdad con socios estratégicos. Finalmente, se presentan indicadores clave de seguridad nacional como la tasa de desempleo, el índice de desigualdad de ingresos, la relación deuda/PIB, el gasto público y la modernización de las fuerzas armadas, lo que demuestra una mayor especificidad en la argumentación de la seguridad integral en comparación con el pasado.

Los Conceptos de Política Exterior, Seguridad y Estrategia de Seguridad de Rusia analizados hasta ahora comparten una visión del mundo y una orientación política comunes, a pesar de que cada documento trata de áreas diferentes. Además, la Doctrina Militar de Rusia también muestra muchas similitudes con los documentos anteriores y, al ser un área centrada en la seguridad, contiene información muy detallada sobre la política militar de Rusia. Se publicaron doctrinas militares en 1993 y 2000, respectivamente, y el 5 de febrero de 2010 se publicó una nueva doctrina militar.

La Doctrina Militar de 2010 evalúa el entorno de seguridad de Rusia, afirmando que si bien las amenazas políticas y militares han disminuido en parte, han aumentado en nuevas áreas (De Haas 2010, 3). En particular, mientras que las doctrinas militares publicadas en 1993 y 2000 solo mencionaban "amenazas militares" (военные угрозы), el documento de 2010 menciona "peligros militares" (военные опасности) junto con "amenazas", y los "peligros" se describen de manera más prioritaria y concreta que las "amenazas" (De Haas 2010, 3).

Los peligros en la doctrina militar son asuntos más concretos que las amenazas, y se describen divididos en peligros externos e internos a través de los puntos 8 y 9, respectivamente. Entre los peligros externos, el primero mencionado es el peligro de la OTAN, seguido de los intentos de países individuales de socavar la estabilidad estratégica, la expansión militar en las zonas fronterizas de Rusia, el despliegue de armas estratégicas y misiles, la invasión territorial y la interferencia en los asuntos internos de Rusia y sus aliados, la proliferación de armas de destrucción masiva y tecnología de misiles, el incumplimiento de acuerdos internacionales por parte de países individuales, el terrorismo, etc., un total de 11 puntos se tratan de forma concreta (Военная доктрина Российской Федерации 2010/2/5). Los peligros internos que enfrenta Rusia incluyen asuntos generales como los intentos de cambiar el régimen político de Rusia, la violación de la integridad territorial y la soberanía de Rusia, y la interferencia en el funcionamiento de las instituciones estatales, y no incluyen cuestiones como la energía, la demografía y el desarrollo socioeconómico que se trataron en el documento de concepto de seguridad.

Por otro lado, las "amenazas" que enfrenta Rusia se refieren a contenidos más generales y abstractos que los "peligros", como el rápido deterioro de la situación militar y política. Por lo tanto, la percepción de las amenazas militares de Rusia se concreta en una "percepción de peligros" más realista, lo que demuestra la creciente necesidad de respuestas concretas y prácticas a estos peligros. Esta percepción concreta de los peligros por parte de Rusia implica que las medidas militares pueden acompañar la preparación de contramedidas.

Según la Doctrina Militar, los socios prioritarios para la cooperación militar y política de Rusia son Bielorrusia, la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), la Comunidad de Estados Independientes (CEI), la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) y las Naciones Unidas (ONU). Esto demuestra que Rusia tiene un nivel muy alto de conciencia de las amenazas y peligros militares que enfrenta debido a la expansión de la OTAN, y al mismo tiempo tiene altas expectativas de seguridad militar multilateral. Una característica peculiar de la última doctrina militar es que, a diferencia de los documentos relacionados con la política exterior y de seguridad publicados alrededor de 2010, no menciona las relaciones especiales que Rusia tiene con China e India (De Haas 2010, 4). Para Rusia, las alianzas militarmente importantes son los países de la OTSC, y Rusia afirma que considerará un ataque a los países de la OTSC como un ataque a sí misma. Esto revela el alcance de las alianzas de Rusia.

El análisis anterior demuestra que la política exterior y de seguridad de Rusia puede evolucionar gradualmente desde una tendencia internacionalista inicial hacia un fortalecimiento de una línea política independiente para recuperar o exhibir su estatus de gran potencia. Las discusiones preocupadas sobre esta posibilidad de cambio comenzaron con el estallido de la guerra de Georgia y se han materializado en una política más definitiva con la reciente crisis de Ucrania y la anexión de Crimea. Este giro político de Rusia permite evaluar que el orden internacional liderado por Estados Unidos tras el fin de la Guerra Fría se enfrenta a una presión de cambio más grave.

III. Política de Rusia hacia Asia Nororiental y la Península de Corea durante el tercer mandato de Putin

La política de Rusia hacia Asia Nororiental presenta profundas consideraciones en términos de principios de política de seguridad, militar y exterior. Antes de una discusión detallada al respecto, examinemos las características generales de la política de Rusia hacia Asia Nororiental y la península de Corea durante el período del presidente Putin, quien recientemente comenzó su tercer mandato (Shin Beom-sik 2013a, 151-152)... (continuará)