[NSP Report 74] ロシアの新（新）東方政策と北東アジア地域政治：地域勢力網構造の変化とロシアの可能性及び限界

ソウル大学政治外交学部教授。シン・ボムシク教授はソウル大学外交学部及び大学院を卒業し、ロシア国立モスクワ国際関係大学（MGIMO）で政治学博士号を取得、韓国スラブ学会総務理事を務めた。主な研究分野はロシア外交政策とユーラシア国際関係である。主な論著に『21世紀ユーラシアの挑戦と国際関係』（2006年、編著）、『ロシアの選択：脱ソビエト体制転換と国家・市場・社会の変化』（2006年、共著）、Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula (2006年、共著）、“Russia’s Perspectives on International Politics” (2008年) などがある。

I. 問題提起

現在、北東アジア地域秩序構築の主導権を握るための米中間の競争が北東アジア地域政治の基本的な断層面を形成し、その競争構図が両国を相互に束縛する中で、この競争構図が域内国家に影響力を伸長する新たな機会を提供するのか、それとも両国間の競争によって周辺国の立場が縮小されるのかは不確定である。急変する北東アジア地域政治の構図において、各国は少なくとも自国の立場を守るか、積極的にその影響力を伸長する機会を得るために新たな戦略策定に腐心している。しかし、特定の1、2カ国の力で新アジア秩序を構築したり主導したりすることがほぼ不可能に見える中で、域内対立を調整し、地域政治を安定的かつ予測可能にする地域的安保協力メカニズムを構築する必要性と要求は日増しに高まっている。このような要求は、地球及び地域秩序の転換期的な特性と結びつき、北東アジア地域の多様な変化可能性と衝突する中で、冷戦終結後、北東アジアの舞台で急速な影響力低下と短期間の回復を経験したロシアの役割に対する関心も高まっている。

朝鮮半島問題に関して、米国と中国が「同盟の連関」によるジレンマに陥るのとは異なり、ロシアは南北朝鮮と同時に国交を有する国として、朝鮮半島問題においてより自由な歩みを取ることができる。おそらくロシアは、このような可能性を基盤に朝鮮半島問題における発言権と影響力を高めることで、失われた北東アジア戦略的行為者としての地位を確固たるものに回復することを望んでいるように見える。朝鮮半島関連でロシアが最も「避けたい」状況は、戦争や紛争、緊張が高まる状況であり、朝鮮半島の分断構造の中で南北朝鮮と同時に国交を有する国として慎重に回復してきた北東アジアの利害関係者及び六者会談当事国としての地位を「守りたい」であろう。しかし、中国の急速な台頭（浮上）と影響力拡大によりロシアの負担が増大する中で、ロシアは朝鮮半島を巡る勢力関係を米中二極構造から米中露三極、あるいは準三極構造へと変化させるために、利用可能な資産を最大限動員して米中競争の「隙間を縫って」入り込みたいという野心を持つこともあろう。もちろん、ロシアがこれを推進する十分な内的能力と意志がどれほどあるか断言することは難しい。確かなことは、ロシアがどれほど貢献したかに関わらず、ロシアが「避けたい」朝鮮半島の対立あるいは紛争状況が現在まで辛うじて管理されており、またロシアが「守りたい」朝鮮半島問題当事国としての一定の地位は、いずれにせよ維持されているということである。したがって、今日のロシアに提起される課題は、「この地域で何をもっと『得る』ことができるか？」である（シン・ボムシク 2013a）。

冷戦終結後、北東アジアでロシアが目指してきた外交は、「機会主義的な躍進」を追求する形で表れることが多かった。そのためには、中国との関係を良好に管理し、北朝鮮との関係を回復・強化することは非常に重要な政策オプションであった。そして今、韓国及び日本との実質協力を増進しようとする努力は、ロシアの域内影響力だけでなく、未来の成長エンジンを見出す戦略と結びつくことで、その重要性を増している。しかし、これに劣らず北東アジアで協力メカニズムを構築することは、ロシアの域内地位を強固にする上で最も重要な軸とならざるを得ない。だが、米国はロシアが北東アジアで地位を強化することを望んでいないように見え、中国の台頭による負担増大という条件にもかかわらず、ロシアの北東アジア行為者としての地位強化は望んでいないようである（Севастьянов 2008）。特にウクライナ事態以降、米国は地球的レベルで対ロシア制裁を徐々に強化させており、これに対応してロシアは欧州諸国との関係を管理しつつユーラシア統合を加速させることはもちろん、アジア方面で中国との戦略協力を一層強化する方向へと戦略の枠組みを調整していっている。

本稿は、ロシアが北東アジア地域政治の構図の中で経験した地位変動と新たに直面する挑戦、そしてそれに対する対応を、地域政治の主要行為者間の関係の中で分析することを目標とする。このため、まず1)ロシアの主要外交安保関連文書に示されたロシアの北東アジア政策原則を持続と変化の観点から分析し、2)最近のプーチン第3期政権の新東方政策と呼ばれる戦略的試みが北東アジア地域政治の構図の中でどのような志向点と成果及び限界を露呈しているのかを分析し、3)このようなロシアの新東方政策が持つ意味を北東アジア勢力網の構造に基づいて解釈することによって、地域政治におけるロシアの存在と地位、そして可能性と限界を分析する。最後に、これらの分析が韓国外交に対して持つ示唆を北東アジア政治の未来と関連付けて提示したい。

II. 基本文書分析：外交政策概念、安保概念、軍事ドクトリン

ロシア外交政策、安保政策、軍事政策の主要な基本原則とそれに伴う政策的思考動向を示す主要文書としては、外交政策概念（Концепция Внешней Политики Российской Федерации）、国家安保概念（Концепция Национальной Безопасности Российской Федерации）、軍事ドクトリン（Военная Доктрина Российской Федерации）などがある。これらの文書は、ロシア政府内の主要関係官庁の長年の議論を経て作成される成果物であり、単なる修辞に留まらず、ロシア外交、安保、軍事政策の戦略的志向を把握する上で主要な指標となっている。各文書は外交、安保、軍事という異なる領域を扱っているが、共通して一つの世界観の上で作成されており、また共通した政策志向を明らかにしていると見ることができる。

ロシアの外交政策概念は、ロシアの基本的な国際政治観はもちろん、外交政策の目標と各地域別の政策の方向性を示す文書である。最近の動向を把握する上で重要な2000年および2008年の外交政策概念文書を見ると、ロシアの主要な関心が従来の冷戦時代の軍事的対立と核兵器から、経済、政治、科学、技術といった非軍事的な領域へと変化していることがわかる（Концепция внешней политики Российской Федерации 28 июня 2000 года 2000/6/28; Концепция внешней политики Российской Федерации 15 июля 2008 года 2008/7/15）。また、ロシアはテロリズム、組織犯罪といった非伝統的な安全保障領域の脅威と挑戦が激化していることにも注目しており、国際政治における国連の役割の重要性とそれに対する尊重も強調されている。

2000年の文書は、ロシア外交政策の核心的な目標として7項目を提示している。第一に、国家安全保障、主権、領土的一体性の維持。第二に、安定的で公正な民主的な世界秩序の確立。第三に、経済発展のための肯定的な外部環境の醸成。第四に、周辺国との友好関係の維持。第五に、他国との調和的な関係の構築。第六に、海外のロシア人およびロシア同胞の権利と利益の保障。第七に、ロシアの肯定的なイメージの増進である。地球的次元の問題解決に向けたロシア政府の優先順位としては、第一に、新たな国際秩序の形成。第二に、国際安全保障の増進。第三に、国際経済関係の発展。第四に、人権関連の国際関係の管理と安定。第五に、外交政策活動のための情報支援などが挙げられている。

2008年の外交政策概念文書は、2000年の内容が維持される中で、顕著な相違点を通じてロシア外交政策の最近の変化を示している。第一に、2008年のロシア外交政策概念では、経済問題が以前よりも重要に扱われている。2000年当時のロシア外交の第二の主要目標であった安定的で公正な民主的な世界秩序の確立は、2008年には第三の目標に後退し、その 자리に経済発展と近代化のための肯定的な外部環境の醸成が提示されたからである。これは、ロシア政府がロシアの経済発展、近代化を非常に重視していることを示している。また、内的な能力強化への関心と、その限界に対する国内的な危機意識の高まりを反映しているとも見ることができる。

第二に、多極秩序への強調および米国の一国主義への批判的口調が和らいだ。2000年の文書では、多極秩序への言及が頻繁に登場するが、先に述べた安定的で公正な民主的な新たな国際秩序の樹立が当時のロシア外交政策の第二の主要目標であった点や、「米国の経済と力の支配を通じた一方的な国際秩序の確立傾向が強まっている」と主張し、米国主導の国際秩序を露骨に批判した点などがこれに該当する。しかし、2008年の文書では、多極秩序自体への言及が減少し、国際政治の舞台で特定の国家の一方的行動に対しては、たとえ否定的な評価を下すとしても、それを米国と明示せず、米国主導の一方的国際秩序への露骨な批判も控えている。これは一方では米国に対する不満を抑制しているようにも見えるが、別の見方をすれば、大国として自信を回復していくロシアが新たな行動の自由を目指そうとしていることを示唆したのかもしれない。

第三に、ロシア政府自身の自信も表れている。2008年のロシア外交政策概念文書の第二章「現代世界とロシア外交政策（Современный Мир и Внешная Политика РФ）」は、「新たなロシアが国益に対する確固たる基盤を築き、国際政治において完全な役割を果たすようになった」という基調で始まっている。このような自信は、2000年の外交政策概念文書には見られなかった特徴であり、ロシア外交の新たな側面を示す部分である。これは結局、ロシアがグルジア戦争、クリミア事態などで見せた行動が、力に基づいた自国利益の貫徹であることを予見させる端緒となったという判断は、大きく間違ってはいないだろう。

第四に、ロシア政府は持続的に国際法と国連の役割を強調してきたが、2008年の外交政策概念でもこれを強調している。ロシアは、地球的次元の問題解決に向けた第二の優先順位として「国際関係における法の支配」を追加した。これは2000年の文書では言及されなかった項目であり、詳細には国連安全保障理事会および憲章の重要性と国際法遵守義務を強調している。これは、ロシアが主権および内政不干渉の原則とともに、国際的な問題の一方的解決を補完するための新たな次元の目標提示を目指したと理解できるだろう。

ロシアの国家安全保障概念文書は、ロシアの安全保障政策を把握する上で最も中心となる文書である。1997年12月、2000年1月にそれぞれ国家安全保障概念文書が発表されており、2009年5月に新たに発表された「国家安全保障戦略2020」（Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года）は、既存の国家安全保障概念文書に取って代わることになった（Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997/12/17）。

2000年の国家安全保障概念文書は、先に検討した2000年の外交概念文書と比較して、基本的な国際政治観と政策の方向性の面で多くの共通点がある。これは、2000年の国家安全保障概念が文書の冒頭から一方主義を批判し、多極秩序の出現を強調した点を通じて確認できる。また、「ロシアを政治、経済、軍事など様々な面で弱体化させようとする国家がある」と露骨に言及している。

特に2000年の国家安全保障概念文書では、ロシアの「国家利益」を、個人、社会、国家のレベルで、国内政治、経済、社会はもちろん、国際、情報、軍事、国境、環境など諸分野で実現されなければならない利益の総体と規定している。これに基づき、ロシアの安全保障概念も、単なる軍事的安全保障だけでなく、経済、社会など他の分野もすべて包含する「包括的安全保障（comprehensive security）」の概念に基づいて提示されており、それに伴い、経済、人口、環境、文化などの細分分野でロシア政府が取るべき政策を説明している。また、ロシアの国家利益が持続可能な経済発展を通じてのみ実現されると指摘し、経済的基盤の拡充の重要性を強調している。

2000年の国家安全保障概念文書で提示された安全保障概念と主要な政策の方向性は、かなりの部分「国家安全保障戦略2020」でも維持されている（Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 2009/5/12）。しかし、相違点も発見されるが、これは2000年と2008年の外交政策概念文書が見せた違いとも同じ文脈にあると考えられる。第一に、国家安全保障戦略2020でも、2008年の外交政策概念に見られるロシアの自信と、より楽観的な世界情勢認識が現れている。国家安全保障戦略2020に示されたロシアの国際政治観は、2000年の安全保障概念のそれよりも楽観主義と自信がよりよく表現されている（Dimitrakopoulou•Liaropoulos 2010, 38）。ロシアは2020年の文書でも、一国家の一方的行動に対しては依然として批判的だが、米国への言及を避け、これをNATO（北大西洋条約機構）への批判として新たに具体化している。特にNATOがロシアにとって重要な利益となっている地域内の国家に軍事インフラを拡張することを、真っ先に言及している点が注目される。また、ロシアはNATOが重要な国際法上の原則を無視し、違反している状況を批判している。これは米国との直接的な対立を避けつつ、ロシアの国益がどのように侵害されているかを具体的に明らかにし、それ以外の部分での協力の可能性まで閉ざさないという、ロシアの国家安全保障上の懸念と考慮をよく表現していると見ることができる。一方、2020年の文書は、2000年の国家安全保障概念文書のように、ロシアを妨害しようとする国家からの脅威についての言及は消えている。

第二に、2000年の安全保障概念文書で見られた包括的安全保障が、2020年の文書ではより具体化されて現れている。2020年の安全保障戦略文書は、経済発展の重要性とロシア市民の生活の質、そして社会経済の発展を強調している。そして第3章では、民主国家、市民社会の建設、国家経済競争力の向上が長期的な国益として想定されている。国家安全保障の主要な構成要素として、国防、国家と公共の安全、ロシア国民の生活の質の改善、経済成長、科学・技術・教育の強化、保健医療の強化、文化の創達、生態系の保全、戦略的安全性および戦略的同盟国との平等な関係などの順に、その内容が具体的に提示されている。そして最後に、国家安全保障の主要な指標として、失業率、所得不平等指数、GDP比負債率、公共支出、軍備刷新などを提示することで、以前とは異なり、包括的安全保障に対する具体的な根拠が強化されていることを示している。

これまで見てきたロシアの外交政策概念、安全保障概念、および安全保障戦略は、各文書が扱っている領域が異なっても、共通の世界観と政策の方向性を共有していることを発見できる。これに加えて、ロシアの軍事ドクトリンも、先の文書と多くの共通点を見せる一方で、安全保障中心的な分野としてロシアの軍事政策について非常に具体的な内容を含んでいる。ロシアの軍事ドクトリンは、1993年、2000年にそれぞれ発表されており、最近の2010年2月5日には新たな軍事ドクトリンが発表された。

2010年の軍事ドクトリンはまず、ロシアの安全保障環境を評価し、政治的・軍事的脅威は部分的には減少したが、新たな分野では増加した側面があると明らかにした（De Haas 2010, 3）。特に1993年、2000年に発表されたそれぞれの軍事ドクトリンでは「軍事的脅威」（военные угрозы）のみが言及されているが、2010年の文書では「軍事的危険」（военные опасности）も併せて言及し、「危険」が「脅威」よりも優先的かつ具体的に記述されている（De Haas 2010, 3）。

軍事ドクトリン上のリスクは脅威よりもやや具体的な事項であり、それぞれ8項目、9項目で外部リスクと内部リスクに分けて記述されている。外部リスクで最初に言及されるのはNATOのリスクであり、次いで個別の国家による戦略的安定を損なう試み、ロシア国境付近における軍事力の拡大、戦略兵器およびミサイルの配備、ロシアと同盟国の領土侵害および内政干渉、大量破壊兵器・ミサイル技術の拡散、個別の国家による国際協定違反、テロリズムなど、合計11項目が具体的に扱われている（Военная доктрина Российской Федерации 2010/2/5）。ロシアが直面する内部リスクとしては、ロシアの政体を変えようとする試み、ロシアの領土的一体性および主権への侵害、国家機関の機能妨害など、一般的な事項が言及されており、安保概念文書で扱われたエネルギー、人口、社会経済発展などの問題は含まれていない。

一方、ロシアが直面する「脅威」としては、軍事および政治的状況の急激な悪化など、「リスク」よりもやや一般的で抽象的な内容のみが言及されている。したがって、ロシアの軍事的脅威に対する認識は、より現実的な「リスク認識」として具体化され、このリスクに対する具体的かつ現実的な対応の必要性が強調されていることを示している。このようなロシアの具体的なリスク認識は、結局、対応策の策定において軍事的措置が伴いうることを示唆している。

軍事ドクトリン上、ロシアが軍事および政治的協力をすべき対象の優先順位としては、ベラルーシ、集団安全保障条約機構（CSTO）、独立国家共同体（CIS）、上海協力機構（SCO）、国際連合（UN）が挙げられている。これは、ロシアがNATO拡大に伴う自国の軍事的脅威およびリスクに対する認識レベルが非常に高く、同時に多国間軍事安全保障に対して高い期待を寄せていることを示している。最新の軍事ドクトリンの特異な点は、2010年前後に出された外交政策および安保関連文書とは異なり、ロシアが中国、インドと持つ特別な関係については言及していないことである（De Haas 2010, 4）。ロシアにとって軍事的に重要な同盟はCSTO加盟国であり、ロシアはCSTO加盟国への攻撃を自国への攻撃とみなすと述べている。これはロシアの同盟範囲をよく表している箇所である。

以上の分析は、ロシアの外交安保政策が、当初の国際主義的基調から徐々に離れ、大国としての地位回復を希求するか、それを誇示するための独自の政策路線強化へと変化しうることを示している。グルジア戦争の勃発とともに、このような変化の可能性に対する懸念を込めた議論が始まり、最近のウクライナ事態とクリミア併合措置によって、より確実な政策として現実化したことがわかる。このようなロシアの政策的転換は、冷戦後米国が主導してきた国際秩序が、より深刻な変化の圧力に直面することになったという評価を可能にする。

III. プーチン第3期におけるロシアの北東アジアおよび朝鮮半島政策

ロシアの北東アジア政策は、安全保障、軍事、外交政策の原則の側面から非常に困難な課題を提示している。これに対する本格的な議論に先立ち、最近3期目の任期を開始したプーチン大統領の時期におけるロシアの北東アジアおよび朝鮮半島政策に現れる全般的な特徴を 살펴보ると、以下のようになる（申範植 2013a, 151-152）。..(続く)