[NSP Report 74] Новая восточная политика России и региональная политика в Северо-Восточной Азии: изменения в структуре региональных силовых сетей, возможности и пределы России

Профессор факультета международных отношений Сеульского национального университета. Профессор Син Бом Сик окончил факультет международных отношений и аспирантуру Сеульского национального университета, получил степень доктора политических наук в Дипломатической академии МИД России (МГИМО) и занимал должность генерального секретаря Ассоциации славистики Кореи. Основные области исследований: внешняя политика России и международные отношения в Евразии. Среди основных публикаций: «Вызовы Евразии в XXI веке и международные отношения» (2006, редактор), «Выбор России: переход от постсоветской системы и изменения в государстве, на рынке и в обществе» (2006, соавтор), Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula (2006, соавтор), «Russia’s Perspectives on International Politics» (2008).

I. Постановка проблемы

В настоящее время конкуренция между США и Китаем за доминирование в построении регионального порядка в Северо-Восточной Азии формирует основную линию разлома в региональной политике Северо-Восточной Азии, и поскольку эта конкурентная структура взаимно связывает обе страны, неясно, предоставит ли эта конкурентная структура новые возможности для расширения влияния странам региона или же 입지가 (позиции) соседних стран будут сужены из-за конкуренции между двумя странами. В условиях быстро меняющейся региональной политической структуры Северо-Восточной Азии каждая страна прилагает усилия для разработки новой стратегии, по крайней мере, для защиты своих позиций или, в более активной форме, для получения возможности расширить свое влияние. Однако, поскольку построение или доминирование нового азиатского порядка силами одной или двух стран представляется практически невозможным, потребность и необходимость в создании механизмов регионального сотрудничества в области безопасности, которые могли бы регулировать региональные конфликты и делать региональную политику стабильной и предсказуемой, растут с каждым днем. Эти потребности, в сочетании с переходным характером глобального и регионального порядка, сталкиваются с различными возможностями изменений в регионе Северо-Восточной Азии, и растет интерес к роли России, которая пережила быстрое ослабление и краткосрочное восстановление своего влияния на арене Северо-Восточной Азии после окончания холодной войны.

В отличие от США и Китая, которые попадают в дилемму «вовлечения союзников» в вопросе Корейского полуострова, Россия, будучи страной, установившей дипломатические отношения как с Южной, так и с Северной Кореей, может действовать более свободно в вопросе Корейского полуострова. Возможно, Россия надеется укрепить свой статус стратегического актора в Северо-Восточной Азии, который был утерян, повысив свой голос и влияние в вопросе Корейского полуострова на основе этой возможности. Наиболее «избегаемой» Россией ситуацией, связанной с Корейским полуостровом, является война или эскалация конфликтов и напряженности, и она хотела бы «сохранить» свой статус заинтересованной стороны в Северо-Восточной Азии и участника шестисторонних переговоров, который осторожно восстанавливался в условиях разделения Корейского полуострова как страны, имеющей дипломатические отношения с обеими Кореями. Однако, поскольку бремя России увеличивается из-за быстрого подъема и расширения влияния Китая, Россия может захотеть «проникнуть» в промежутки конкуренции между США и Китаем, изменив баланс сил вокруг Корейского полуострова с двуполярной структуры США-Китай на трехполярную или квази-трехполярную структуру США-Китай-Россия, максимально используя имеющиеся активы. Конечно, трудно с уверенностью сказать, обладает ли Россия достаточным внутренним потенциалом и волей для реализации этого. Однозначно то, что, независимо от вклада России, конфликт или спорная ситуация на Корейском полуострове, которых Россия «избегает», до сих пор с трудом управляются, и определенный статус России как стороны в вопросе Корейского полуострова, которого она «хочет сохранить», так или иначе сохраняется. Следовательно, задача, стоящая перед Россией сегодня, заключается в том, «что еще можно «получить» в этом регионе?» (Син Бом Сик 2013a).

Внешняя политика России в Северо-Восточной Азии после окончания холодной войны часто проявлялась в стремлении к «оппортунистическому прорыву». Для этого поддержание хороших отношений с Китаем и восстановление/укрепление отношений с Северной Кореей были очень важными политическими вариантами. И теперь усилия по развитию практического сотрудничества с Южной Кореей и Японией приобретают все большее значение, поскольку они связаны со стратегией поиска будущих двигателей роста, а также с региональным влиянием России. Однако не менее важным является налаживание механизмов сотрудничества с США в Северо-Восточной Азии, что неизбежно становится основным столпом для укрепления позиций России в регионе. Однако США, похоже, не желают усиления позиций России в Северо-Восточной Азии, и, несмотря на растущее бремя, связанное с подъемом Китая, они, похоже, не желают усиления статуса России как актора в Северо-Восточной Азии (Севастьянов 2008). Особенно после событий на Украине США постепенно усиливают санкции против России на глобальном уровне, и в ответ Россия, управляя отношениями с европейскими странами, ускоряет евразийскую интеграцию, а также корректирует свою стратегическую рамку в направлении дальнейшего укрепления стратегического сотрудничества с Китаем в азиатском направлении.

Цель данной статьи — проанализировать изменения статуса России в региональной политической структуре Северо-Восточной Азии, новые вызовы, с которыми она столкнулась, и ее ответные меры в контексте отношений между основными акторами региональной политики. Для этого мы сначала 1) проанализируем принципы политики России в Северо-Восточной Азии, отраженные в основных документах, касающихся внешней политики и безопасности России, с точки зрения преемственности и изменений, затем 2) проанализируем, какие цели, результаты и пределы демонстрирует стратегическая попытка, называемая новой восточной политикой правительства Путина в его третьем сроке, в контексте региональной политической структуры Северо-Восточной Азии, и 3) интерпретируем значение этой новой восточной политики России на основе структуры силовых сетей Северо-Восточной Азии, чтобы проанализировать присутствие, статус, возможности и пределы России в региональной политике. Наконец, мы попытаемся указать на значение этого анализа для внешней политики Кореи в связи с будущим региональной политики Северо-Восточной Азии.

II. Анализ основных документов: концепция внешней политики, концепция безопасности, военная доктрина

Основными документами, отражающими основные принципы внешней политики, политики безопасности и военной политики России, а также тенденции соответствующего политического мышления, являются Концепция внешней политики Российской Федерации, Концепция национальной безопасности Российской Федерации и Военная доктрина Российской Федерации. Эти документы являются результатом длительных обсуждений между высокопоставленными чиновниками соответствующих ведомств российского правительства и служат важными показателями для понимания стратегической направленности внешней, оборонной и военной политики России, а не просто риторикой. Хотя каждый документ касается разных областей — внешней политики, безопасности и военных дел, — все они написаны в рамках единой системы взглядов и демонстрируют общую политическую направленность.

Концепция внешней политики России является документом, отражающим как основные взгляды России на международную политику, так и ее внешнеполитические цели и политические направления по каждому региону. Анализ концепций внешней политики 2000 и 2008 годов, важных для понимания последних тенденций, показывает, что основные интересы России сместились с военного противостояния и ядерного оружия времен холодной войны на невоенные сферы, такие как экономика, политика, наука и технологии (Концепция внешней политики Российской Федерации 28 июня 2000 года 2000/6/28; Концепция внешней политики Российской Федерации 15 июля 2008 года 2008/7/15). Кроме того, Россия уделяет внимание растущим угрозам и вызовам в нетрадиционных сферах безопасности, таких как терроризм и организованная преступность, и подчеркивает важность роли ООН в международных отношениях и уважение к ней.

Документ 2000 года определяет семь основных целей внешней политики России. Во-первых, обеспечение национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности; во-вторых, установление стабильного и справедливого демократического мирового порядка; в-третьих, создание благоприятной внешней среды для экономического развития; в-четвертых, поддержание дружественных отношений с соседними странами; в-пятых, построение гармоничных отношений с другими странами; в-шестых, защита прав и интересов российских граждан за рубежом и соотечественников; в-седьмых, улучшение позитивного имиджа России. Приоритеты российского правительства в решении глобальных проблем включают: первое, формирование нового международного порядка; второе, укрепление международной безопасности; третье, развитие международных экономических отношений; четвертое, управление и стабилизация международных отношений, связанных с правами человека; пятое, информационная поддержка внешнеполитической деятельности.

Концепция внешней политики 2008 года показывает последние изменения во внешней политике России через важные отличия от содержания 2000 года, при сохранении его основных положений. Во-первых, в Концепции внешней политики 2008 года экономические вопросы рассматриваются более важно, чем раньше. Это связано с тем, что установление стабильного и справедливого демократического мирового порядка, которое было второй основной целью внешней политики России в 2000 году, было отодвинуто на третье место в 2008 году, а на его место было поставлено создание благоприятной внешней среды для экономического развития и модернизации. Это показывает, что правительство России придает большое значение экономическому развитию и модернизации России. Это также отражает растущее внимание к укреплению внутреннего потенциала и растущее осознание внутреннего кризиса относительно его пределов.

Во-вторых, акцент на многополярном порядке и критика американского одностороннего подхода смягчились. В документе 2000 года часто упоминается многополярный порядок; ранее упомянутое установление нового стабильного и справедливого демократического международного порядка было второй основной целью внешней политики России в то время, и Россия открыто критиковала международный порядок, возглавляемый США, утверждая, что «тенденция к установлению одностороннего международного порядка через экономическое и силовое доминирование США усиливается». Однако в документе 2008 года упоминания о многополярном порядке сократились, и, хотя дается негативная оценка односторонним действиям какой-либо конкретной страны на международной арене, США прямо не упоминаются, и открытая критика одностороннего международного порядка, возглавляемого США, также сдержанна. Это может рассматриваться как сдерживание недовольства США, но с другой стороны, это может намекать на стремление России, восстанавливающей уверенность в себе как великой державы, к новой свободе действий.

В-третьих, проявляется прямая уверенность российского правительства. Второй раздел Концепции внешней политики 2008 года «Современный мир и внешняя политика РФ» начинается с тезиса о том, что «Новая Россия создала прочную основу для национальных интересов и заняла полноценное место на международной арене». Такая уверенность не проявлялась в Концепции внешней политики 2000 года и является показателем нового аспекта российской внешней политики. Можно с уверенностью сказать, что это предвещало действия России, продемонстрированные в войнах в Грузии и аннексии Крыма, основанные на силе и реализации собственных интересов.

В-четвертых, российское правительство последовательно подчеркивало роль международного права и ООН, и это подчеркивается в Концепции внешней политики 2008 года. Россия добавила «верховенство права в международных отношениях» в качестве второго приоритета для решения глобальных проблем. Этот пункт не упоминался в документе 2000 года, и конкретно подчеркивается важность Совета Безопасности ООН и Устава ООН, а также обязательство соблюдать международное право. Это можно интерпретировать как попытку России предложить новый уровень целей для дополнения одностороннего решения международных проблем, наряду с принципами суверенитета и невмешательства во внутренние дела.

Документ «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» является основным документом для понимания политики безопасности России. Концепции национальной безопасности были опубликованы в декабре 1997 года и январе 2000 года соответственно, а «Стратегия национальной безопасности до 2020 года», опубликованная в мае 2009 года, заменила предыдущие концепции национальной безопасности (Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997/12/17).

По сравнению с Концепцией внешней политики 2000 года, Концепция национальной безопасности 2000 года имеет много общего с точки зрения основных взглядов на международную политику и политических целей. Это подтверждается тем, что Концепция национальной безопасности 2000 года с самого начала документа критиковала односторонний подход и подчеркивала появление многополярного порядка. Кроме того, в ней прямо упоминается, что «существуют страны, которые стремятся ослабить Россию в политическом, экономическом, военном и других отношениях».

В частности, в Концепции национальной безопасности 2000 года «национальные интересы» России определяются как совокупность интересов, которые должны быть реализованы на личном, общественном и государственном уровнях в таких областях, как внутренняя политика, экономика, общество, а также международные, информационные, военные, пограничные и экологические сферы. Соответственно, концепция безопасности России представлена на основе концепции «комплексной безопасности», охватывающей не только военную безопасность, но и другие области, такие как экономика и общество, и в ней описываются меры, которые должно принять правительство России в таких областях, как экономика, население и окружающая среда. Кроме того, подчеркивается важность укрепления экономической базы, указывая, что национальные интересы России могут быть реализованы только через устойчивое экономическое развитие.

Концепция безопасности и основные направления политики, представленные в Концепции национальной безопасности 2000 года, в значительной степени сохраняются и в «Стратегии национальной безопасности до 2020 года» (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 2009/5/12). Однако обнаруживаются и различия, которые, по-видимому, находятся в том же контексте, что и различия, обнаруженные в Концепциях внешней политики 2000 и 2008 годов. Во-первых, в Стратегии национальной безопасности 2020 года отражается уверенность России и более оптимистичное восприятие мировой ситуации, обнаруженные в Концепции внешней политики 2008 года. Взгляд России на международную политику, отраженный в Стратегии национальной безопасности 2020 года, более оптимистичен и уверен, чем в Концепции национальной безопасности 2000 года (Dimitrakopoulou•Liaropoulos 2010, 38). В документе 2020 года Россия по-прежнему критикует односторонние действия какой-либо страны, но, избегая упоминания США, она конкретизирует эту критику, направляя ее на НАТО. Особо выделяется то, что НАТО расширяет свою военную инфраструктуру в регионах, которые являются важными интересами для России, что упоминается в первую очередь. Кроме того, Россия критикует ситуации, когда НАТО игнорирует и нарушает важные принципы международного права. Это можно рассматривать как хорошее выражение озабоченности и соображений национальной безопасности России, которая стремится конкретно указать, как нарушаются национальные интересы России, избегая прямого противостояния с США, но не закрывая возможности для сотрудничества в других областях. С другой стороны, в документе 2020 года упоминания об угрозах со стороны стран, препятствующих России, как в Концепции национальной безопасности 2000 года, отсутствуют.

Во-вторых, комплексная безопасность, проявившаяся в Концепции национальной безопасности 2000 года, более конкретизирована в документе 2020 года. Стратегия национальной безопасности 2020 года подчеркивает важность экономического развития, качества жизни граждан России и социально-экономического развития. А в главе 3 строительство демократического государства и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики рассматриваются как долгосрочные национальные интересы. В качестве основных компонентов национальной безопасности конкретно перечислены: оборона, безопасность государства и общества, улучшение качества жизни российских граждан, экономический рост, укрепление науки, технологий и образования, укрепление здравоохранения, развитие культуры, сохранение экосистемы, стратегическая безопасность и равноправные отношения со стратегическими партнерами. И, наконец, в качестве основных показателей национальной безопасности представлены уровень безработицы, индекс неравенства доходов, соотношение долга к ВВП, государственные расходы и модернизация вооружений, что демонстрирует усиление конкретных обоснований комплексной безопасности по сравнению с предыдущими периодами.

Концепции внешней политики, безопасности и стратегии безопасности России, рассмотренные до сих пор, разделяют общие взгляды на мир и политические цели, несмотря на то, что каждый документ охватывает разные области. Кроме того, Военная доктрина России также имеет много общего с предыдущими документами и содержит очень конкретную информацию о военной политике России как области, ориентированной на безопасность. Военная доктрина России была опубликована в 1993 и 2000 годах соответственно, а новая Военная доктрина была опубликована 5 февраля 2010 года.

Военная доктрина 2010 года, оценивая среду безопасности России, заявила, что, хотя политические и военные угрозы частично уменьшились, они увеличились в новых областях (De Haas 2010, 3). В частности, в военных доктринах, опубликованных в 1993 и 2000 годах, упоминаются только «военные угрозы», тогда как в документе 2010 года наряду с «военными опасностями» упоминаются и «военные опасности», причем «опасности» описываются более приоритетно и конкретно, чем «угрозы» (De Haas 2010, 3).

Опасности согласно Военной доктрине являются более конкретными, чем угрозы, и описываются в пунктах 8 и 9 как внешние и внутренние опасности. Среди внешних опасностей в первую очередь упоминается опасность НАТО, за которой следуют попытки отдельных стран подорвать стратегическую стабильность, расширение военных сил в приграничных районах России, размещение стратегического оружия и ракет, вторжение на территории России и ее союзников и вмешательство во внутренние дела, распространение оружия массового уничтожения и ракетных технологий, нарушение международных соглашений отдельными странами, терроризм и т. д. — всего 11 конкретных пунктов (Военная доктрина Российской Федерации 2010/2/5). Среди внутренних опасностей, с которыми сталкивается Россия, упоминаются общие положения, такие как попытки изменить государственный строй России, посягательство на территориальную целостность и суверенитет России, нарушение функционирования государственных органов, и проблемы, затронутые в документах о концепции безопасности, такие как энергетика, население и социально-экономическое развитие, не включены.

Между тем, «угрозы», с которыми сталкивается Россия, упоминаются только в более общих и абстрактных терминах, таких как резкое ухудшение военно-политической обстановки, по сравнению с «опасностями». Таким образом, восприятие Россией военных угроз конкретизируется в более реалистичное «восприятие опасностей», что показывает подчеркивание необходимости конкретных и реальных ответных мер на эти опасности. Такое конкретное восприятие опасностей Россией в конечном итоге показывает, что военные меры могут сопровождать разработку ответных мер.

Согласно Военной доктрине, приоритетными партнерами России в военно-политическом сотрудничестве являются Беларусь, Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Содружество Независимых Государств (СНГ), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и Организация Объединенных Наций (ООН). Это показывает, что Россия очень высоко оценивает уровень восприятия военных угроз и опасностей, связанных с расширением НАТО, и в то же время возлагает большие надежды на многостороннюю военную безопасность. Особенностью новейшей Военной доктрины является то, что, в отличие от документов, касающихся внешней политики и безопасности, опубликованных примерно в 2010 году, в ней не упоминаются особые отношения России с Китаем и Индией (De Haas 2010, 4). Важными военными союзниками для России являются страны ОДКБ, и Россия заявляет, что нападение на страны ОДКБ будет рассматриваться как нападение на нее саму. Это наглядно демонстрирует сферу союзников России.

Вышеизложенный анализ показывает, что внешняя политика и политика безопасности России могут постепенно отходить от первоначального интернационалистского курса к усилению самостоятельной политической линии, направленной на восстановление или демонстрацию статуса великой державы. С началом войны в Грузии начались обеспокоенные дискуссии о возможности таких изменений, и недавние события на Украине и аннексия Крыма подтвердили их как более определенную политику. Такой политический поворот России позволяет оценить, что международный порядок, возглавляемый США после окончания холодной войны, столкнулся с более серьезным давлением изменений.

III. Политика России в отношении Северо-Восточной Азии и Корейского полуострова в период третьего срока Путина

Политика России в отношении Северо-Восточной Азии представляет собой сложную дилемму с точки зрения принципов политики безопасности, военной и внешней политики. Прежде чем приступить к подробному обсуждению, рассмотрим общие характеристики политики России в отношении Северо-Восточной Азии и Корейского полуострова в период президентства Путина, который недавно начал свой третий срок (Син Бом Сик 2013a, 151-152)... (продолжение)