[Rapport NSP 74] La nouvelle politique orientale de la Russie et la politique régionale en Asie du Nord-Est : évolution de la structure des réseaux de pouvoir régionaux, et les possibilités et limites de la Russie

Professeur au Département de sciences politiques de l'Université nationale de Séoul. Le professeur Shin Beom-sik est diplômé de la Faculté et de l'École supérieure de sciences politiques de l'Université nationale de Séoul et a obtenu un doctorat en sciences politiques à l'Université d'État des relations internationales de Moscou (MGIMO). Il a été secrétaire général de la Société coréenne d'études slaves. Ses principaux domaines de recherche sont la politique étrangère russe et les relations internationales en Eurasie. Ses publications comprennent "Les défis de l'Eurasie au 21e siècle et les relations internationales" (2006, éditeur), "Le choix de la Russie : la transition post-soviétique et les changements dans l'État, le marché et la société" (2006, co-auteur), "Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula" (2006, co-auteur), "Russia’s Perspectives on International Politics" (2008).

I. Introduction

La compétition actuelle entre les États-Unis et la Chine pour diriger la construction de l'ordre régional en Asie du Nord-Est forme la faille fondamentale de la politique régionale en Asie du Nord-Est, et alors que cette dynamique de compétition lie mutuellement les deux pays, il est incertain si cette dynamique offrira de nouvelles opportunités aux pays de la région pour étendre leur influence ou si la position des pays environnants sera affaiblie par la compétition entre les deux pays. Dans le contexte d'une politique régionale en Asie du Nord-Est en rapide évolution, chaque pays s'efforce d'élaborer de nouvelles stratégies afin, au minimum, de défendre sa position ou, de manière proactive, de saisir l'opportunité d'étendre son influence. Cependant, alors qu'il semble presque impossible de construire ou de diriger un nouvel ordre asiatique par la seule force d'un ou deux pays, le besoin et l'exigence de construire des mécanismes de coopération de sécurité régionale capables de réguler les conflits régionaux et de rendre la politique régionale stable et prévisible ne cessent de croître. Ces exigences, combinées aux caractéristiques transitoires de l'ordre mondial et régional, entrent en conflit avec les diverses possibilités de changement dans la région de l'Asie du Nord-Est, et l'intérêt pour le rôle de la Russie, qui a connu un déclin rapide de son influence et une reprise à court terme sur la scène régionale de l'Asie du Nord-Est après la fin de la Guerre Froide, suscite également un intérêt croissant.

Contrairement aux États-Unis et à la Chine, qui sont confrontés au dilemme de « l'implication des alliés » en ce qui concerne la question de la péninsule coréenne, la Russie, en tant que pays ayant établi des relations diplomatiques simultanément avec le Sud et le Nord de la Corée, peut agir plus librement sur la question de la péninsule coréenne. Il semble que la Russie espère ainsi consolider son statut d'acteur stratégique en Asie du Nord-Est, qu'elle avait perdu, en renforçant sa voix et son influence sur la question de la péninsule coréenne, en s'appuyant sur cette possibilité. La situation que la Russie souhaite le plus « éviter » en ce qui concerne la péninsule coréenne est une situation de guerre, de conflit ou de tension accrue, et elle voudra « maintenir » son statut d'acteur régional et de partie prenante aux pourparlers à six, qu'elle a prudemment rétabli en tant que pays ayant des relations diplomatiques simultanées avec le Nord et le Sud de la Corée dans le contexte de la division de la péninsule coréenne. Cependant, alors que le fardeau de la Russie s'alourdit en raison de la montée en puissance et de l'expansion de l'influence de la Chine, il est possible que la Russie veuille « s'infiltrer » dans les interstices de la compétition américano-chinoise en mobilisant au maximum ses actifs disponibles pour transformer la dynamique des pouvoirs entourant la péninsule coréenne d'une structure bipolaire américano-chinoise en une structure tripolaire, ou quasi-tripolaire, américano-sino-russe. Bien sûr, il est difficile de confirmer dans quelle mesure la Russie dispose des capacités internes et de la volonté nécessaires pour poursuivre cela. Ce qui est certain, c'est que, indépendamment de la contribution de la Russie, la situation de conflit ou de différend sur la péninsule coréenne que la Russie souhaite « éviter » est encore gérée avec difficulté à ce jour, et que le statut de partie prenante à la question de la péninsule coréenne que la Russie souhaite « maintenir » est, d'une manière ou d'une autre, maintenu. Par conséquent, le défi auquel la Russie est confrontée aujourd'hui est : « Que peut-elle encore « obtenir » dans cette région ? » (Shin Beom-sik 2013a).

Après la fin de la Guerre Froide, la diplomatie poursuivie par la Russie en Asie du Nord-Est s'est souvent manifestée sous la forme d'une recherche d'« avancées opportunistes ». À cette fin, la gestion des relations avec la Chine et la restauration/renforcement des relations avec la Corée du Nord ont été des options politiques très importantes. Et maintenant, les efforts visant à promouvoir une coopération substantielle avec la Corée du Sud et le Japon prennent de plus en plus d'importance, en conjonction avec la stratégie de la Russie pour trouver de nouveaux moteurs de croissance futurs, ainsi que pour accroître son influence régionale. Cependant, il ne faut pas moins que cela que l'établissement de mécanismes de coopération avec les États-Unis en Asie du Nord-Est devienne l'axe le plus important pour consolider la position de la Russie dans la région. Cependant, les États-Unis ne semblent pas vouloir que la Russie renforce sa position en Asie du Nord-Est, et malgré le fardeau croissant dû à la montée en puissance de la Chine, ils ne semblent pas souhaiter un renforcement du statut de la Russie en tant qu'acteur en Asie du Nord-Est (Sevastyanov 2008). En particulier, depuis l'incident en Ukraine, les États-Unis renforcent progressivement les sanctions contre la Russie au niveau mondial, et en réponse, la Russie ajuste son cadre stratégique pour accélérer l'intégration eurasienne tout en gérant ses relations avec les pays européens, et en renforçant davantage sa coopération stratégique avec la Chine en Asie.

Cet article vise à analyser les changements de statut de la Russie dans le contexte de la politique régionale en Asie du Nord-Est, les nouveaux défis auxquels elle est confrontée et ses réponses, dans le cadre des relations entre les principaux acteurs de la politique régionale. À cette fin, nous analyserons d'abord 1) les principes de la politique russe en Asie du Nord-Est tels qu'ils apparaissent dans les principaux documents russes relatifs à la politique étrangère et de sécurité, sous l'angle de la continuité et du changement, puis 2) nous analyserons les objectifs, les résultats et les limites de la stratégie récente du troisième gouvernement Poutine, appelée la nouvelle politique orientale, dans le contexte de la politique régionale en Asie du Nord-Est, et enfin 3) nous interpréterons la signification de cette nouvelle politique orientale russe sur la base de la structure des réseaux de pouvoir en Asie du Nord-Est, afin d'analyser la présence, le statut, les possibilités et les limites de la Russie dans la politique régionale. Enfin, nous examinerons les implications de cette analyse pour la diplomatie coréenne, en lien avec l'avenir de la politique en Asie du Nord-Est.

II. Analyse des documents fondamentaux : Concept de politique étrangère, concept de sécurité, doctrine militaire

Les principaux documents qui illustrent les principes fondamentaux de la politique étrangère, de sécurité et militaire de la Russie, ainsi que les tendances de la pensée politique qui en découlent, comprennent le Concept de politique étrangère de la Fédération de Russie (Концепция Внешней Политики Российской Федерации), le Concept de sécurité nationale de la Fédération de Russie (Концепция Национальной Безопасности Российской Федерации) et la Doctrine militaire de la Fédération de Russie (Военная Доктрина Российской Федерации). Ces documents sont le résultat de longues discussions entre les hauts fonctionnaires des ministères concernés au sein du gouvernement russe, et ne se limitent pas à de simples déclarations, mais constituent des indicateurs importants pour comprendre l'orientation stratégique de la politique étrangère, de sécurité et militaire de la Russie. Bien que chaque document traite de domaines différents tels que la diplomatie, la sécurité et l'armée, ils sont tous rédigés dans une vision du monde commune et révèlent une orientation politique commune.

Le Concept de politique étrangère de la Russie est un document qui présente la vision fondamentale de la Russie sur la politique internationale, ainsi que ses objectifs de politique étrangère et ses orientations politiques par région. Les concepts de politique étrangère de 2000 et 2008, importants pour comprendre les tendances récentes, montrent que les principaux centres d'intérêt de la Russie sont passés de la confrontation militaire et des armes nucléaires de l'époque de la Guerre Froide à des domaines non militaires tels que l'économie, la politique, la science et la technologie (Концепция внешней политики Российской Федерации 28 июня 2000 года 2000/6/28; Концепция внешней политики Российской Федерации 15 июля 2008 года 2008/7/15). La Russie accorde également une attention particulière aux menaces et défis croissants dans les domaines de la sécurité non traditionnelle tels que le terrorisme et la criminalité organisée, et souligne l'importance du rôle des Nations Unies dans la politique internationale et le respect de celui-ci.

Le document de 2000 présente sept objectifs principaux pour la politique étrangère russe. Premièrement, la préservation de la sécurité nationale, de la souveraineté et de l'intégrité territoriale ; deuxièmement, l'établissement d'un ordre mondial démocratique stable et juste ; troisièmement, la création d'un environnement extérieur favorable au développement économique ; quatrièmement, le maintien de relations amicales avec les pays voisins ; cinquièmement, l'établissement de relations harmonieuses avec d'autres pays ; sixièmement, la garantie des droits et intérêts des Russes à l'étranger et des compatriotes russes ; et septièmement, la promotion de l'image positive de la Russie. Les priorités du gouvernement russe pour la résolution des problèmes au niveau mondial comprennent : premièrement, la formation d'un nouvel ordre international ; deuxièmement, la promotion de la sécurité internationale ; troisièmement, le développement des relations économiques internationales ; quatrièmement, la gestion et la stabilisation des relations internationales relatives aux droits de l'homme ; et cinquièmement, le soutien informationnel aux activités de politique étrangère.

Le document de 2008 sur le concept de politique étrangère, tout en maintenant le contenu de 2000, révèle les changements récents dans la politique étrangère russe à travers des différences importantes. Premièrement, la question économique est traitée plus en détail dans le concept de politique étrangère russe de 2008. En 2000, l'établissement d'un ordre mondial démocratique stable et juste était le deuxième objectif majeur de la politique étrangère russe, mais en 2008, il a été relégué au troisième rang, et à sa place, la création d'un environnement extérieur favorable au développement économique et à la modernisation a été présentée. Cela montre que le gouvernement russe accorde une grande importance au développement économique et à la modernisation de la Russie. Cela peut également refléter une conscience accrue de la nécessité de renforcer les capacités internes et une crise interne concernant leurs limites.

Deuxièmement, l'accent mis sur un ordre multipolaire et le ton critique à l'égard de l'unilatéralisme américain se sont atténués. Le document de 2000 mentionne fréquemment un ordre multipolaire ; la création d'un nouvel ordre international démocratique stable et juste, qui était le deuxième objectif majeur de la politique étrangère russe à l'époque, et l'affirmation que "la tendance à établir un ordre international unilatéral par la domination économique et de puissance des États-Unis s'intensifie" en sont des exemples. Cependant, le document de 2008 mentionne moins souvent l'ordre multipolaire lui-même, et bien qu'il porte un jugement négatif sur les actions unilatérales de certains pays sur la scène politique internationale, il ne nomme pas explicitement les États-Unis et s'abstient de critiques flagrantes de l'ordre international unilatéral dirigé par les États-Unis. D'une part, cela peut sembler une retenue face aux frustrations envers les États-Unis, mais d'autre part, cela pourrait suggérer que la Russie, retrouvant sa confiance en tant que grande puissance, cherche une nouvelle liberté d'action.

Troisièmement, la confiance directe du gouvernement russe est également évidente. Le deuxième chapitre du document de 2008 sur le concept de politique étrangère, "Le monde contemporain et la politique étrangère de la Russie (Современный Мир и Внешная Политика РФ)", commence par le ton selon lequel "la nouvelle Russie a établi une base solide pour ses intérêts nationaux et est devenue capable de jouer un rôle complet dans la politique internationale". Cette confiance n'apparaît pas dans le document de 2000 sur le concept de politique étrangère, ce qui témoigne d'une nouvelle facette de la diplomatie russe. Il ne serait pas erroné de juger que cela a finalement prédit les actions de la Russie dans la guerre de Géorgie et l'annexion de la Crimée, qui sont basées sur la poursuite de ses intérêts par la force.

Quatrièmement, le gouvernement russe a constamment souligné le rôle du droit international et des Nations Unies, et le concept de politique étrangère de 2008 le réaffirme également. La Russie a ajouté "la primauté du droit dans les relations internationales" comme deuxième priorité pour la résolution des problèmes au niveau mondial. Ceci n'était pas mentionné dans le document de 2000, et il souligne spécifiquement l'importance du Conseil de sécurité et de la Charte des Nations Unies, ainsi que l'obligation de respecter le droit international. Cela peut être compris comme une tentative de la Russie de présenter une nouvelle orientation pour compléter la résolution unilatérale des problèmes internationaux, aux côtés des principes de souveraineté et de non-ingérence dans les affaires intérieures.

Le document sur le concept de sécurité nationale de la Russie est le document le plus central pour comprendre la politique de sécurité russe. Des documents sur le concept de sécurité nationale ont été publiés en décembre 1997 et janvier 2000, respectivement, et la "Stratégie de sécurité nationale jusqu'en 2020" (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года), publiée en mai 2009, a remplacé le concept de sécurité nationale précédent (Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997/12/17).

Le concept de sécurité nationale de 2000 présente de nombreuses similitudes avec le concept de politique étrangère de 2000, notamment en ce qui concerne la vision fondamentale de la politique internationale et les orientations politiques. Ceci peut être confirmé par le fait que le concept de sécurité nationale de 2000, dès sa première partie, critique l'unilatéralisme et souligne l'émergence d'un ordre multipolaire. Il mentionne également explicitement qu'il existe des pays qui s'efforcent d'affaiblir la Russie sur les plans politique, économique et militaire.

En particulier, le concept de sécurité nationale de 2000 définit les "intérêts nationaux" de la Russie comme un ensemble d'intérêts qui doivent être réalisés aux niveaux individuel, sociétal et étatique, dans les domaines de la politique intérieure, de l'économie et de la société, ainsi que dans les domaines international, de l'information, militaire, frontalier et environnemental. Par conséquent, le concept de sécurité de la Russie est présenté sur la base d'une "sécurité globale (comprehensive security)" qui inclut non seulement la sécurité militaire, mais aussi d'autres domaines tels que l'économie et la société, et il décrit les politiques que le gouvernement russe doit adopter dans des domaines tels que l'économie, la démographie, l'environnement et la culture. Il souligne également l'importance de renforcer la base économique, en soulignant que les intérêts nationaux de la Russie ne peuvent être réalisés que par un développement économique durable.

Les concepts de sécurité et les orientations politiques présentés dans le concept de sécurité nationale de 2000 sont largement maintenus dans la "Stratégie de sécurité nationale jusqu'en 2020" (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 2009/5/12). Cependant, des différences sont également constatées, qui semblent être dans la même veine que les différences observées dans les concepts de politique étrangère de 2000 et 2008. Premièrement, la "Stratégie de sécurité nationale jusqu'en 2020" reflète la confiance de la Russie et une perception plus optimiste de la situation mondiale, comme on l'a constaté dans le concept de politique étrangère de 2008. La vision de la politique internationale de la Russie présentée dans la "Stratégie de sécurité nationale jusqu'en 2020" exprime plus d'optimisme et de confiance que celle du concept de sécurité de 2000 (Dimitrakopoulou•Liaropoulos 2010, 38). Dans le document de 2020, la Russie reste critique à l'égard des actions unilatérales d'un pays, mais elle évite de mentionner les États-Unis et les spécifie de manière nouvelle en critiquant l'OTAN. Il est particulièrement frappant que l'expansion des infrastructures militaires de l'OTAN dans des régions où la Russie a des intérêts importants soit mentionnée en premier lieu. La Russie critique également l'OTAN pour avoir ignoré et violé des principes importants du droit international. Cela peut être considéré comme une bonne expression des préoccupations et considérations de sécurité nationale de la Russie, qui cherche à préciser comment ses intérêts nationaux sont violés tout en évitant une confrontation directe avec les États-Unis, sans pour autant fermer la porte à la coopération dans d'autres domaines. En revanche, le document de 2020 ne mentionne plus la menace des pays qui cherchent à entraver la Russie, comme le faisait le concept de sécurité nationale de 2000.

Deuxièmement, la sécurité globale qui est apparue dans le concept de sécurité de 2000 est présentée de manière plus concrète dans le document de 2020. La "Stratégie de sécurité nationale jusqu'en 2020" souligne l'importance du développement économique, de la qualité de vie des citoyens russes et du développement socio-économique. Le chapitre 3 considère la construction d'un État démocratique, d'une société civile et l'amélioration de la compétitivité économique du pays comme des intérêts nationaux à long terme. Les principaux éléments de la sécurité nationale sont présentés de manière concrète dans l'ordre suivant : défense, sécurité de l'État et publique, amélioration de la qualité de vie des citoyens russes, croissance économique, renforcement de la science, de la technologie et de l'éducation, renforcement des soins de santé, promotion de la culture, préservation de l'écosystème, sécurité stratégique et relations d'égalité avec les partenaires stratégiques. Enfin, le taux de chômage, l'indice d'inégalité des revenus, le ratio dette/PIB, les dépenses publiques et la modernisation des armements sont présentés comme principaux indicateurs de la sécurité nationale, montrant ainsi que les justifications concrètes de la sécurité globale sont renforcées par rapport à auparavant.

Les concepts de politique étrangère, de sécurité et la stratégie de sécurité russe examinés jusqu'à présent révèlent qu'ils partagent une vision du monde et une orientation politique communes, même si les documents traitent de domaines différents. En outre, la doctrine militaire russe présente de nombreuses similitudes avec les documents précédents, tout en contenant des informations très concrètes sur la politique militaire de la Russie en tant que domaine axé sur la sécurité. Les doctrines militaires russes ont été publiées en 1993 et 2000, respectivement, et une nouvelle doctrine militaire a été publiée le 5 février 2010.

La doctrine militaire de 2010 évalue d'abord l'environnement de sécurité de la Russie, indiquant que si les menaces politiques et militaires ont partiellement diminué, elles ont augmenté dans de nouveaux domaines (De Haas 2010, 3). En particulier, les doctrines militaires publiées en 1993 et 2000 ne mentionnent que les "menaces militaires" (военные угрозы), tandis que le document de 2010 mentionne également les "dangers militaires" (военные опасности), les "dangers" étant décrits de manière plus prioritaire et concrète que les "menaces" (De Haas 2010, 3).

Les dangers selon la doctrine militaire sont des éléments plus concrets que les menaces, et ils sont décrits en les divisant en dangers externes et internes à travers les paragraphes 8 et 9. Parmi les dangers externes, le premier mentionné est le danger de l'OTAN, suivi par les tentatives de certains pays de nuire à la stabilité stratégique, l'expansion des forces militaires dans les régions frontalières de la Russie, le déploiement d'armes stratégiques et de missiles, l'invasion des territoires et l'ingérence dans les affaires intérieures de la Russie et de ses alliés, la prolifération des armes de destruction massive et des technologies de missiles, la violation des accords internationaux par certains pays, le terrorisme, etc., soit un total de 11 points décrits de manière concrète (Военная доктрина Российской Федерации 2010/2/5). Les dangers internes auxquels la Russie est confrontée comprennent des éléments généraux tels que les tentatives de changer le régime politique de la Russie, les atteintes à l'intégrité territoriale et à la souveraineté de la Russie, et l'entrave au fonctionnement des institutions de l'État, mais les questions abordées dans le concept de sécurité telles que l'énergie, la démographie et le développement socio-économique ne sont pas incluses.

Pendant ce temps, les "menaces" auxquelles la Russie est confrontée ne sont que des contenus plus généraux et abstraits que les "dangers", tels que la détérioration rapide de la situation militaire et politique. Par conséquent, la perception des menaces militaires par la Russie se concrétise en une "perception des dangers" plus réaliste, montrant la nécessité d'une réponse concrète et réelle à ces dangers. Cette perception concrète des dangers par la Russie montre que des mesures militaires peuvent être impliquées dans l'élaboration de contre-mesures.

Selon la doctrine militaire, les priorités pour la coopération militaire et politique de la Russie sont le Bélarus, l'Organisation du Traité de sécurité collective (OTSC), la Communauté des États indépendants (CEI), l'Organisation de coopération de Shanghai (OCS) et les Nations Unies (ONU). Cela montre que la Russie est très consciente des menaces et dangers militaires découlant de l'expansion de l'OTAN, et qu'elle a en même temps de grandes attentes en matière de sécurité militaire multilatérale. Une caractéristique particulière de la dernière doctrine militaire est que, contrairement aux documents sur la politique étrangère et de sécurité publiés autour de 2010, elle ne mentionne pas les relations spéciales que la Russie entretient avec la Chine et l'Inde (De Haas 2010, 4). Pour la Russie, les alliés militaires importants sont les pays de l'OTSC, et la Russie déclare que toute attaque contre les pays de l'OTSC sera considérée comme une attaque contre elle-même. Cela révèle bien la portée des alliances de la Russie.

L'analyse ci-dessus montre que la politique étrangère et de sécurité de la Russie peut progressivement s'écarter de son orientation internationaliste initiale pour se renforcer dans une ligne politique indépendante visant à retrouver ou à afficher son statut de grande puissance. Des discussions empreintes d'inquiétude sur cette possibilité ont commencé avec le déclenchement de la guerre en Géorgie, et elle s'est concrétisée en une politique plus ferme avec la récente crise en Ukraine et l'annexion de la Crimée. Ce revirement politique de la Russie permet d'évaluer que l'ordre international dirigé par les États-Unis depuis la fin de la Guerre Froide est confronté à une pression de changement plus grave.

III. La politique de la Russie de Poutine, troisième mandat, en Asie du Nord-Est et sur la péninsule coréenne

La politique de la Russie en Asie du Nord-Est pose des défis considérables en termes de principes de politique de sécurité, militaire et diplomatique. Avant d'aborder cette question en détail, examinons les caractéristiques générales de la politique russe en Asie du Nord-Est et sur la péninsule coréenne pendant la période du président Poutine, qui a récemment entamé son troisième mandat (Shin Beom-sik 2013a, 151-152)... (à suivre)