中国对外政策过程中地方政府的作用

EAI中国研究报告第9号

作者

申钟浩_경기开发研究院战略研究中心研究委员。毕业于韩国汉阳大学中文系及亚太地区学研究生院中国学专业，并获得中国北京大学国际政治学博士学位。曾任国会立法调查处（NARS）外交安保团队立法调查官、汉阳大学国际学研究生院中国学兼任教授等。主要研究领域为中国外交及东亚国际关系，近期研究成果包括《全球金融危机后中美关系与台湾问题》（2013）、《中共十八大与中国对外政策展望》（2012）、《韩中关系2.0：超越国家，走向地方政府》（合著，2012）、《中国的国际危机管理行为及其对中美关系的影响》（2010）等多篇。

摘要

在中国对外政策过程中，地方政府的影响力正日益增强。这是因为在改革开放后中央向地方权力下放的过程中，地方政府作为更加多样的利益相关者之一被纳入对外政策的决策过程，并通过创造地区利益，最终为国家发展做出了巨大贡献。在对外政策的推进过程中，中国地方政府既扮演了中央政府代理人（agent）的角色，也扮演了合作伙的角色，尤其是在经济外交（economic diplomacy）领域，它们从中央获得了更多的相对自主权。特别是，中国地方政府已成为下一代领导人政治成长的基础。像这样，地方政府追求对外行为，为中国对外政策的多元化和分权化趋势做出了贡献。然而，鉴于中国宪法规定外交事务本身仍是中央政府的固有领域，并且外交事务基本上维持着中央对地方的领导关系，因此地方政府的外交事务仍只能拥有‘有限的权限’。尽管如此，地方政府在中国对外政策中的作用仍将以更多样化的形式得到加强。这是因为，面对全球环境的快速变化以及中国国内经济社会问题的出现，拥有比中央政府更快速决策体系的地方政府将拥有更大的自主权，并作为相对独立的利益主体发挥作用。因此，未来中国在主权或领土问题等所谓的‘上位政治’领域，将在中央政府的主导下利用地方政府作为中央政府的代理人或合作伙；而在经济、社会、文化等‘下位政治’领域，则预计将保障地方政府相对独立的自主权。

一、引言

迄今为止，对中国对外政策过程影响最大的行为体是共产党、国务院各部委及人民解放军。但最近，除了党政军之外，企业、公民社会、网民、智库等新的行为体在对外政策过程中的作用也日益增强。特别是，随着改革开放后从上级政府向地方政府（或中央向地方）的权力下放（devolution of power）得到广泛而全面的实施，中国地方政府对对外政策的影响力也日益增大。

中国历来是一个中央集权传统很强的国家，但在改革开放后，在将中央拥有的权力和权限下放给地方的过程中，地方政府参与对外事务的机会增多，自然而然地开始影响中央政府的对外政策。中国地方政府在国际舞台上，不仅积极推动本地区的经济贸易促进活动，还积极主导吸引外国游客、吸引外国直接投资（FDI）以及城市间的社会文化交流，从而提高了本地方政府的国际化水平，同时也为扩大国家利益和提升国家形象做出了贡献。特别是各省（省）级地方政府因拥有对其资源的分配和控制权，能够作为相对独立的利益主体进行对外行为。当然，在中国仍然存在更多需要中央政府主导的外交事务，但在经济外交或文化外交等领域，由省级政府层面推进的情况则变得更加有效率。

在中国，地方政府的对外行为是‘非中央外交’的典型，与西方所说的‘国家下级政府（sub-national

government)’最为接近。中国地方政府作为‘国家下级政府’，在具备一定经济实力和政治实力的同时，

并且拥有比中央政府更快的决策体系，因此正在主导‘对外政策的地方化（localization of foreign policy）’现象。

本文旨在分析中国地方政府在对外政策过程中以何种方式扮演何种角色。即，探讨中国地方政府是充当中央政府对外政策的代理人角色，还是拥有更大的自主权来代表地方利益。为此，首先将考察中国中央-地方关系和分权化过程中地方政府对外行为的类型及地方政府外事机构，然后通过具体案例，考察中国地方政府在对外政策中扮演了何种角色，并尝试进行类型化。

二、中国的分权化与地方政府对外行为类型

 

1. 中央-地方关系与分权化

从1949年至1978年的毛泽东时期，中国引入了苏联式计划经济体制，并在农业、工业、手工业领域进行了社会主义改造，实行了中央集权且统一的政策决策和执行。但自1978年12月决定推进改革开放政策后，中国为激活国家经济和提高地区竞争力，大力推进了地方分权战略。在此过程中，中央政府为实现国家发展目标，向地方政府赋予了一定的自主权，这随即表现为地方政府权力和角色的扩大。“点-线-面”式地渐进且全方位地扩大和展开的中国开放政策，实际上是赋予了地方政府相当程度的自主权的过程。中央政府为了提高经济效率，通过所谓的“放权让利”向地方政府提供激励，并将包括财政和人事管理在内的多方面政策决策权也转移给了地方政府。

改革开放后至1990年代初以财政权力为中心的集权政策，在面临中央政府财政控制力丧失等问题后，中国政府自1990年代中期以来，在强调通过重塑中央-地方关系来加强中央政府控制力的同时，也强调了中央与地方合作解决地区发展差距的重要性。首先，中央政府在确立各种法律权威和制度规范的同时，向地方政府保障了一定程度的自主性，从而加强了对整个国家经济的控制力。在此过程中，为防止地方保护主义等分权化的弊端并确保政策的稳定执行，中国政府还在省级政府集中设立了各种规章制度部门，也出现了所谓的“软集权（Soft Centralization）”的倾向。

改革开放后，在经济发展过程中，中国地方政府逐渐摆脱了接受中央统一指挥和控制、在地方层面执行中央政策的代理人（Agency）角色，特别是省级政府获得了许多与地区发展相关的独立决策权。在推进地区发展政策的过程中，地方政府已转变为决定和执行主要政策的关键行为体。特别是，中央政府为了实现地区均衡发展战略目标，需要地方政府的积极合作与协同，因此在地区经济发展过程中，地方政府的独特性和自主性日益扩大。

由此可见，改革时期中国的中央-地方关系，既存在源于原有上下垂直关系带来的冲突性方面，也存在为了实现国家发展战略目标而产生的中央与地方的共同利益关系，因此可以说是一种非“零和”的、集权与分权并存的复合型且相互依存的关系。这一点在地方政府的对外行为中也得到了充分体现……（未完待续）