Le rôle des gouvernements locaux dans le processus de politique étrangère de la Chine

Rapport du Panel Chine de l'EAI N°9

Auteur

Shin Jong-ho (申鍾浩) - Chercheur principal au Centre de recherche stratégique de l'Institut de développement du 경기 (Gyeonggi Research Institute). Il est diplômé du département de chinois et de littérature et du département d'études sur la région Asie-Pacifique de l'Université Hanyang, et a obtenu un doctorat en relations internationales de l'Université de Pékin (北京大學). Il a occupé les postes de chercheur législatif à l'équipe diplomatie et sécurité de l'Institut de recherche législative de l'Assemblée nationale (NARS) et de professeur adjoint au département d'études chinoises de l'École supérieure d'études internationales de l'Université Hanyang. Ses principaux domaines de recherche sont la diplomatie chinoise et les relations internationales en Asie de l'Est. Ses travaux récents comprennent « Les relations sino-américaines et la question de Taïwan après la crise financière mondiale » (2013), « Le 18e Congrès national du Parti communiste chinois et les perspectives de la politique étrangère chinoise » (2012), « Relations Corée-Chine 2.0 : des gouvernements centraux aux gouvernements locaux » (co-auteur, 2012), « Le comportement de gestion de crise internationale de la Chine et ses implications pour les relations sino-américaines » (2010), entre autres.

Résumé

L'influence des gouvernements locaux dans le processus de politique étrangère de la Chine ne cesse de croître. Ceci est dû au fait que, depuis la politique de réforme et d'ouverture, le pouvoir a été décentralisé du centre vers les régions, permettant aux gouvernements locaux d'être inclus en tant qu'acteurs ayant des intérêts diversifiés dans le processus de prise de décision en matière de politique étrangère. En outre, en générant des profits pour leurs régions respectives, ils ont largement contribué au développement national. Dans la mise en œuvre de la politique étrangère, les gouvernements locaux chinois ont agi à la fois comme agents et comme partenaires de coopération du gouvernement central. Ils ont également obtenu une autonomie relative plus importante du gouvernement central dans le domaine de la diplomatie économique. En particulier, les gouvernements locaux chinois sont devenus une base pour la croissance politique des dirigeants de la prochaine génération. Ainsi, la poursuite d'activités extérieures par les gouvernements locaux contribue à la tendance à la diversification et à la décentralisation de la politique étrangère chinoise. Cependant, étant donné que les affaires diplomatiques relèvent constitutionnellement de la compétence exclusive du gouvernement central et que les affaires étrangères maintiennent fondamentalement une relation de direction du centre vers les régions, les activités diplomatiques des gouvernements locaux ne disposent que de « pouvoirs limités ». Néanmoins, le rôle des gouvernements locaux dans la politique étrangère chinoise se renforcera sous des formes plus diverses. En effet, en raison des changements rapides dans l'environnement mondial et de l'émergence de problèmes économiques et sociaux internes en Chine, les gouvernements locaux, qui disposent d'un système de prise de décision plus rapide que le gouvernement central, joueront un rôle croissant avec une plus grande autonomie en tant qu'acteurs d'intérêts relativement indépendants. Par conséquent, il est prévu qu'à l'avenir, la Chine utilisera les gouvernements locaux comme agents ou partenaires de coopération sous la direction du gouvernement central dans les domaines de la « politique supérieure » tels que la souveraineté ou les questions territoriales, tout en garantissant une autonomie relativement indépendante aux gouvernements locaux dans les domaines de la « politique inférieure » tels que l'économie, la société et la culture.

I. Introduction

Jusqu'à présent, les acteurs ayant eu la plus grande influence sur le processus de politique étrangère de la Chine étaient le Parti communiste, les divers ministères et commissions du Conseil des affaires de l'État, et l'Armée populaire de libération. Cependant, récemment, le rôle d'acteurs nouveaux tels que les entreprises, la société civile, les internautes et les groupes de réflexion, en dehors du parti, du gouvernement et de l'armée, n'a cessé de croître dans le processus de politique étrangère. En particulier, depuis la politique de réforme et d'ouverture, la décentralisation du pouvoir des gouvernements supérieurs vers les gouvernements inférieurs (ou du centre vers les régions) a été étendue de manière large et complète, ce qui a conduit à une influence croissante des gouvernements locaux chinois sur la politique étrangère.

Bien que la Chine soit traditionnellement un pays avec une forte tradition centralisatrice, depuis la politique de réforme et d'ouverture, la décentralisation du pouvoir et des autorités détenues par le centre vers les régions a accru les opportunités pour les gouvernements locaux de s'impliquer dans les affaires étrangères, et naturellement, les gouvernements locaux ont commencé à influencer la politique étrangère du gouvernement central. Les gouvernements locaux chinois ont non seulement activement promu les activités économiques et commerciales de leurs régions respectives sur la scène internationale, mais ont également pris l'initiative de promouvoir le tourisme étranger, d'attirer les investissements directs étrangers (IDE) et de développer les échanges sociaux et culturels entre villes, améliorant ainsi le niveau d'internationalisation de leurs régions respectives tout en contribuant à l'expansion des intérêts nationaux et à l'amélioration de l'image nationale. En particulier, les gouvernements locaux au niveau provincial (省) ont pu agir en tant qu'acteurs d'intérêts relativement indépendants car ils détenaient le pouvoir d'allouer et de contrôler les ressources dont ils disposaient. Bien sûr, il existe encore de nombreuses affaires étrangères en Chine qui nécessitent l'initiative du gouvernement central, mais dans des domaines tels que la diplomatie économique ou la diplomatie culturelle, il est devenu beaucoup plus efficace que les gouvernements provinciaux les mènent.

Les activités extérieures des gouvernements locaux en Chine sont un exemple typique de « diplomatie non centrale », et constituent le concept le plus proche des « gouvernements subnationaux » dont parlent les pays occidentaux.

En tant que « gouvernements subnationaux », les gouvernements locaux chinois possèdent un certain niveau de puissance économique et politique, et dirigent le phénomène de « localisation de la politique étrangère » car ils disposent d'un système de prise de décision plus rapide que le gouvernement central.

Cet article analyse comment et dans quelle mesure les gouvernements locaux jouent un rôle dans le processus de politique étrangère de la Chine. En d'autres termes, il examine si les gouvernements locaux en Chine agissent comme des agents de la politique étrangère du gouvernement central, ou s'ils représentent les intérêts locaux avec une plus grande autonomie. À cette fin, nous examinerons d'abord les types d'activités extérieures des gouvernements locaux dans le cadre des relations centre-régions et de la décentralisation en Chine, ainsi que les organisations chargées des affaires étrangères des gouvernements locaux, puis nous tenterons de catégoriser les rôles que les gouvernements locaux ont joués dans la politique étrangère chinoise à travers des exemples concrets.

II. Décentralisation en Chine et types d'activités extérieures des gouvernements locaux

II. Les types d’activités extérieures des gouvernements locaux dans le contexte de la décentralisation chinoise

 

1. Relations centre-régions et décentralisation

De 1949 à 1978, sous l'ère de Mao Zedong, la Chine a adopté le système d'économie planifiée de type soviétique et a procédé à la transformation socialiste dans les domaines de l'agriculture, de l'industrie et de l'artisanat, ce qui a entraîné une prise de décision et une exécution des politiques centralisées et uniformes. Cependant, après la décision de promouvoir la politique de réforme et d'ouverture en décembre 1978, la Chine a mis en œuvre une stratégie de décentralisation vigoureuse pour dynamiser l'économie nationale et améliorer la compétitivité régionale. Dans ce processus, le gouvernement central a accordé une certaine autonomie aux gouvernements locaux pour atteindre les objectifs de développement national, ce qui s'est traduit par une expansion des pouvoirs et des rôles des gouvernements locaux. La politique d'ouverture de la Chine, qui s'est étendue progressivement et de manière globale le long des « points, lignes et surfaces », a en réalité été un processus d'octroi d'un niveau considérable d'autonomie aux gouvernements locaux. Pour améliorer l'efficacité économique, le gouvernement central a fourni des incitations aux gouvernements locaux par le biais de la « décentralisation du pouvoir et de la concession des bénéfices » (放权让利), et a également transféré les pouvoirs de décision dans divers domaines, y compris la gestion financière et des ressources humaines, aux gouvernements locaux.

Après que la politique de décentralisation axée sur les pouvoirs financiers, mise en œuvre jusqu'au début des années 1990, ait rencontré des problèmes tels que la perte de contrôle financier du gouvernement central, le gouvernement chinois, depuis le milieu des années 1990, a mis l'accent sur le renforcement du contrôle du gouvernement central par la réorganisation des relations centre-régions, ainsi que sur l'importance de la coopération entre le centre et les régions pour résoudre les disparités de développement régional. Premièrement, le gouvernement central a renforcé son contrôle sur l'ensemble de l'économie nationale en établissant diverses autorités légales et normes institutionnelles, tout en garantissant un certain degré d'autonomie aux gouvernements locaux. Dans ce processus, le gouvernement chinois a également montré une tendance à la « centralisation souple » (Soft Centralization), en établissant des départements disciplinaires au niveau des gouvernements provinciaux pour prévenir les effets pervers de la décentralisation tels que le protectionnisme régional et assurer une mise en œuvre stable des politiques.

Dans le processus de développement économique depuis la politique de réforme et d'ouverture, les gouvernements locaux chinois ont progressivement cessé de jouer le rôle d'agents exécutant les politiques centrales au niveau local sous la direction et le contrôle unilatéraux du centre, et en particulier, les gouvernements provinciaux ont acquis de nombreux pouvoirs de décision indépendants liés au développement régional. Les gouvernements locaux sont devenus des acteurs majeurs dans la détermination et la mise en œuvre des politiques clés dans le processus de promotion des politiques de développement régional. En particulier, le gouvernement central a besoin de la coopération et de la collaboration actives des gouvernements locaux pour atteindre ses objectifs stratégiques de développement équilibré régional, de sorte que l'indépendance et l'autonomie des gouvernements locaux dans le processus de développement économique régional n'ont cessé de s'accroître.

Ainsi, les relations centre-régions pendant la période de réforme en Chine peuvent être qualifiées de relations complexes et interdépendantes de « centralisation » et de « décentralisation », qui ne sont pas un simple « jeu à somme nulle », car elles présentent à la fois des aspects conflictuels découlant de la relation verticale hiérarchique existante et des aspects coopératifs découlant d'intérêts communs entre le centre et les régions pour atteindre les objectifs stratégiques de développement national. Ceci se reflète également dans les activités extérieures des gouvernements locaux... (à suivre)