中国の対外政策プロセスにおける地方政府の役割

EAI中国研究パネル報告書 No.9

著者

申鍾浩（シン・ジョンホ）_京畿開発研究院戦略研究センター研究委員。漢陽大学校中語中文学科及びアジア太平洋地域学大学院中国学科を卒業し、中国北京大学で国際政治学を専攻して博士号を取得した。国会立法調査処（NARS）外交安保チーム立法調査官及び漢陽大学校国際学大学院中国学科兼任教授などを歴任した。主な研究分野は中国外交及び東アジア国際関係であり、最近の研究成果としては、「グローバル金融危機以降の中米関係と台湾問題」（2013年）、「中国共産党第18回党大会と中国の対外政策展望」（2012年）、「韓中関係2.0：国家を越えて地方政府へ」（共著、2012年）、「中国の国際危機管理の行動様式と米中関係への示唆」（2010年）など多数がある。

要旨

中国の対外政策プロセスにおいて地方政府の影響力はますます増大している。改革開放以降、中央から地方への権力分散が行われる過程で、地方政府はより多様な利害関係者の一つとして対外政策決定プロセスに投入され、当該地域の利益創出を通じて最終的に国家発展にも大きく貢献してきたからである。対外政策推進プロセスにおいても、中国の地方政府は中央政府の代理人（agent）であり協力パートナーとしての役割を遂行し、経済外交（economic diplomacy）分野では中央から相対的に多くの自律性を確保することもある。特に中国の地方政府は、次世代指導者が政治的に成長できる基盤となった。このように地方政府の対外行動の追求は、中国対外政策の多様化と分権化の趨勢に寄与している。しかし、中国の憲法上、外交業務自体が依然として中央政府固有の領域である点、そして外交業務が基本的に中央による地方への指導（領導）関係を維持している点などから、地方政府の外交業務は依然として「制限された権限」しか持たないと言える。それにもかかわらず、中国の対外政策における地方政府の役割は、より多様な形で強化されるであろう。なぜなら、急変するグローバル環境の変化と中国の国内経済社会問題の台頭などにより、中央政府よりも迅速な政策決定システムを有する地方政府が、より多くの自律性をもって相対的に独立した利益主体としての役割を遂行するようになるからである。したがって、今後中国は、主権や領土問題といった、いわゆる「上位政治」の領域では中央政府主導の下、地方政府を中央政府の代理人あるいは協力パートナーとして活用し、「下位政治」の領域である経済、社会、文化などの領域では地方政府に相対的に独立した自律性を保障するものと展望される。

I. 序論

これまで中国の対外政策プロセスに最も大きな影響を与えてきた行為者は、中国共産党と国務院各部（省）・委員会、そして人民解放軍であった。しかし最近では、党・政・軍以外にも、企業・市民社会・ネットユーザー・シンクタンクなどの新たな行為者が対外政策プロセスにおいて占める役割がますます増大している。特に改革開放以降、上位政府から下位政府（あるいは中央から地方）への権力分散（devolution of power）が広範かつ全面的に行われるにつれて、中国の地方政府が対外政策に及ぼす影響力はますます大きくなっている。

中国は伝統的に中央集権的な伝統が強い国家であるが、改革開放以降、中央が保有する権力と権限を地方へ分散する政策を実施する過程で、地方政府が対外事務に関与する機会が増え、自然と地方政府が中央政府の対外政策に影響を与え始めた。中国の地方政府は、国際舞台において当該地域の経済通商促進活動はもちろん、海外観光客誘致や外国人直接投資（FDI）誘致、そして都市間社会文化交流などを積極的に主導することで、当該地方政府の国際化水準を高めると同時に、国家利益の拡大や国家イメージの向上などにも貢献した。特に各省（省）級地方政府は、自らが保有する資源に対する配分および統制権を保有していたため、相対的に独立した利益主体として対外行動が可能であった。もちろん、中国では依然として中央政府が主導的に進めなければならない外交業務がより多く存在するが、経済外交や文化外交といった分野は、省政府レベルで推進する方がはるかに効率的な場合が多くなった。

中国における地方政府の対外行動は、「非中央外交」の典型であり、西欧で言う「国家下位政府（sub-national

government）」と最も近い概念である。中国の地方政府は、「国家下位政府」として一定水準の経済力と政治力を有していると同時に、中央政府よりも迅速な政策決定システムを有しているため、「対外政策の地方化（localization of foreign policy）」現象を主導している。

本稿は、中国の対外政策プロセスにおいて地方政府がどのような方式でどのような役割を遂行しているのかを分析する。すなわち、中国において地方政府は中央政府対外政策の代理人の役割を遂行するのか、それともより自律性をもって地方の利益を代弁するのかを考察しようとするものである。このため、まず中国の中央・地方関係と分権化プロセスにおける地方政府の対外行動の類型と地方政府の外交機構などを 살펴보고、中国の対外政策において地方政府がどのような役割を遂行してきたのかを具体的な事例を通じて 살펴보고類型化を試みる。

II. 中国の分権化と地方政府の対外行動類型

II. 中国の分権化と地方政府の対外行動の類型

 

1. 中央・地方関係と分権化

1949年から1978年まで、毛沢東（マオ・ツォートン）時代、中国はソ連式計画経済体制を導入し、農業・工業・手工業分野で社会主義的改造を進めるなど、中央集権的で画一的な政策決定と執行が行われた。しかし、1978年12月の改革開放政策推進決定以降、中国は国家経済の活性化と地域競争力の向上を目指して強力な地方分権戦略を推進してきた。この過程で中央政府は、国家発展目標達成のために地方政府にある程度の自律性を付与し、これは地方政府の権限および役割の拡大として現れた。「点（点）・線（線）・面（面）」に沿って漸進的かつ全方位的（ぜんほうてき）に拡大・展開された中国の開放政策は、実際には当該地方政府に相当水準の自律権が付与される過程であったのである。中央政府は、経済的効率性の向上を目指し、いわゆる「権力の下方（下方）と利潤の許容（放権譲利）」を通じて地方政府にインセンティブを提供し、財政および人事管理を含む様々な分野にわたる政策決定権限も地方政府へ移譲した。

改革開放以降、1990年代初頭までに行われた財政権限中心の分権政策が、中央政府の財政統制力の喪失などの問題に直面すると、中国政府は1990年代半ば以降、中央・地方関係の再編を通じた中央政府の統制力強化と共に、地域発展格差の解消に向けた中央と地方の協力の重要性を強調した。まず、中央政府は各種の法的権威と制度的規範を確立する代わりに、地方政府に対しては一定程度の自律性を保障することで、国家経済全般にわたる統制力を強化した。この過程で中国政府は、地方保護主義など分権化の弊害を防ぎ、安定的な政策執行のために、省級政府に各種の規律性部署を集中設立するなど、いわゆる「ソフトな中央集権化（Soft Centralization）」の傾向も見られる。

改革開放以降の経済発展過程において、中国の地方政府は中央の一元的な指揮と統制を受け、中央の政策を地方単位で執行する代理人（Agency）の役割から次第に脱却し、特に省級政府は地域発展に関連する独自の決定権を多数確保するようになった。地域発展政策推進過程において、地方政府は主要政策を決定し執行する主要な行為者へと変貌したのである。特に中央政府は、地域均衡発展戦略目標達成のために地方政府の積極的な協力と協調を必要としているため、地域経済発展過程において地方政府の独自性と自律性はますます拡大した。

このように、改革期における中国の中央・地方関係は、既存の上下垂直的な関係から生じる葛藤的側面と、国家発展戦略目標達成のための中央と地方の共通の利害関係による協力的な側面が同時に存在するため、単純な「ゼロサム」ではなく、「中央集権」と「地方分権」が共存する複合的で相互依存的な関係であるとも言える。このような点は、地方政府の対外行動においてもよく現れている…（続く）