El papel de los gobiernos locales en el proceso de política exterior de China

Informe del Panel de Estudios sobre China del EAI No. 9

Autor

Shin Jong-ho (申鍾浩)_ Investigador Principal, Centro de Estudios Estratégicos, Instituto de Desarrollo de Gyeonggi. Se graduó en el Departamento de Chino y Estudios de Asia-Pacífico de la Universidad de Hanyang y obtuvo un doctorado en Política Internacional en la Universidad de Pekín (北京大學). Ha sido investigador en el Equipo de Diplomacia y Seguridad Nacional de la Oficina de Investigación Legislativa de la Asamblea Nacional (NARS) y profesor adjunto en el Departamento de Estudios Chinos de la Escuela de Posgrado de Estudios Internacionales de la Universidad de Hanyang. Sus principales áreas de investigación son la diplomacia china y las relaciones internacionales de Asia Oriental. Sus trabajos recientes incluyen "Las relaciones entre China y Estados Unidos y la cuestión de Taiwán tras la crisis financiera mundial" (2013), "El XVIII Congreso Nacional del Partido Comunista de China y las perspectivas de la política exterior china" (2012), "Relaciones Corea-China 2.0: De lo nacional a lo local" (coautor, 2012), y "El comportamiento de gestión de crisis internacional de China y sus implicaciones para las relaciones entre Estados Unidos y China" (2010), entre otros.

Resumen

La influencia de los gobiernos locales en el proceso de política exterior de China está aumentando cada vez más. Esto se debe a que, tras la reforma y apertura, en el proceso de descentralización del poder del centro a las regiones, los gobiernos locales han sido incorporados como uno de los diversos grupos de interés en el proceso de toma de decisiones de política exterior, y han contribuido significativamente al desarrollo nacional al generar beneficios para sus respectivas regiones. En el proceso de implementación de la política exterior, los gobiernos locales chinos han actuado como agentes y socios cooperativos del gobierno central, y han obtenido una mayor autonomía relativa en el ámbito de la diplomacia económica. En particular, los gobiernos locales chinos se han convertido en una base para el crecimiento político de los futuros líderes. De este modo, la búsqueda de acciones exteriores por parte de los gobiernos locales contribuye a la tendencia de diversificación y descentralización de la política exterior china. Sin embargo, dado que la diplomacia es intrínsecamente un dominio exclusivo del gobierno central según la constitución china, y que las actividades diplomáticas mantienen fundamentalmente la relación de liderazgo del centro sobre las regiones, las actividades diplomáticas de los gobiernos locales todavía se consideran limitadas en su autoridad. A pesar de ello, el papel de los gobiernos locales en la política exterior china se fortalecerá en diversas formas. Esto se debe a que, ante los cambios en el entorno mundial y el surgimiento de problemas económicos y sociales internos en China, los gobiernos locales, que poseen un sistema de toma de decisiones más rápido que el gobierno central, operarán con mayor autonomía y desempeñarán un papel como entidades de interés relativamente independientes. Por lo tanto, se prevé que en el futuro, en áreas de la llamada "política superior" como la soberanía o las disputas territoriales, China utilizará a los gobiernos locales como agentes o socios cooperativos bajo el liderazgo del gobierno central, mientras que en áreas de la "política inferior" como la economía, la sociedad y la cultura, se garantizará una autonomía relativamente independiente a los gobiernos locales.

I. Introducción

Hasta ahora, los actores que más han influido en el proceso de política exterior de China han sido el Partido Comunista, los diversos ministerios y comités del Consejo de Estado, y el Ejército Popular de Liberación. Sin embargo, en los últimos tiempos, el papel de nuevos actores como empresas, sociedad civil, internautas y think tanks, además del partido, el gobierno y el ejército, ha ido aumentando en el proceso de política exterior. En particular, tras la reforma y apertura, la descentralización del poder de los gobiernos superiores a los inferiores (o del centro a las regiones) se ha llevado a cabo de manera amplia y exhaustiva, lo que ha incrementado la influencia de los gobiernos locales chinos en la política exterior.

China es tradicionalmente un país con una fuerte tradición de centralización. Sin embargo, tras la reforma y apertura, en el proceso de implementar políticas para descentralizar el poder y la autoridad del centro a las regiones, los gobiernos locales han tenido más oportunidades de participar en asuntos exteriores, y naturalmente han comenzado a influir en la política exterior del gobierno central. Los gobiernos locales chinos no solo han promovido activamente actividades económicas y comerciales en el escenario internacional, sino que también han atraído turistas extranjeros y la inversión extranjera directa (IED), y han fomentado intercambios socioculturales entre ciudades, elevando así el nivel de internacionalización de sus respectivas regiones, al tiempo que han contribuido a la expansión de los intereses nacionales y a la mejora de la imagen nacional. En particular, dado que los gobiernos locales a nivel provincial (省) poseían el poder de asignar y controlar sus propios recursos, han podido actuar como entidades de interés relativamente independientes en sus relaciones exteriores. Si bien es cierto que en China todavía existen muchos asuntos exteriores que deben ser abordados de manera proactiva por el gobierno central, en áreas como la diplomacia económica o cultural, a menudo resulta mucho más eficiente que sean los gobiernos provinciales quienes los impulsen.

Las acciones exteriores de los gobiernos locales en China son un arquetipo de la "diplomacia no central", y es el concepto más cercano a los "gobiernos subnacionales" en Occidente.

Los gobiernos locales chinos, como "gobiernos subnacionales", poseen un cierto nivel de poder económico y político,

y al mismo tiempo cuentan con un sistema de toma de decisiones más rápido que el gobierno central, por lo que están impulsando el fenómeno de la "localización de la política exterior".

Este artículo analiza cómo y en qué medida los gobiernos locales desempeñan un papel en el proceso de política exterior de China. Es decir, se examinará si los gobiernos locales actúan como agentes de la política exterior del gobierno central o si, con mayor autonomía, representan los intereses locales. Para ello, primero se examinarán los tipos de acciones exteriores de los gobiernos locales en el contexto de las relaciones centro-región y el proceso de descentralización en China, así como las organizaciones de asuntos exteriores de los gobiernos locales, y luego se intentará tipificar el papel que han desempeñado los gobiernos locales en la política exterior de China a través de ejemplos concretos.

II. Descentralización en China y tipos de acciones exteriores de los gobiernos locales

 

1. Relaciones centro-región y descentralización

Desde 1949 hasta 1978, durante la era de Mao Zedong, China adoptó un sistema de economía planificada al estilo soviético y llevó a cabo la transformación socialista en los sectores agrícola, industrial y artesanal, lo que resultó en una toma y ejecución de decisiones políticas centralizada y uniforme. Sin embargo, tras la decisión de impulsar la política de reforma y apertura en diciembre de 1978, China ha promovido una fuerte estrategia de descentralización para revitalizar la economía nacional y mejorar la competitividad regional. En este proceso, el gobierno central otorgó un grado de autonomía a los gobiernos locales para lograr los objetivos de desarrollo nacional, lo que se tradujo en una expansión de los poderes y roles de los gobiernos locales. La política de apertura de China, que se expandió gradualmente y de manera integral a lo largo de "puntos, líneas y áreas", fue en realidad un proceso en el que se otorgó un nivel considerable de autonomía a los gobiernos locales. El gobierno central, para mejorar la eficiencia económica, proporcionó incentivos a los gobiernos locales a través de la llamada "transferencia de poder y concesión de beneficios" (放权让利), y también transfirió a los gobiernos locales la autoridad de toma de decisiones en varios ámbitos, incluida la gestión fiscal y de personal.

Tras la política de descentralización centrada en los poderes fiscales, que se llevó a cabo hasta principios de la década de 1990 tras la reforma y apertura, y ante problemas como la pérdida de control fiscal por parte del gobierno central, el gobierno chino, a partir de mediados de la década de 1990, enfatizó la importancia de la cooperación entre el centro y las regiones para resolver las disparidades en el desarrollo regional, junto con el fortalecimiento del control del gobierno central mediante la reorganización de las relaciones centro-región. En primer lugar, el gobierno central fortaleció su control sobre la economía nacional en su conjunto estableciendo la autoridad legal y las normas institucionales, al tiempo que garantizaba un cierto grado de autonomía a los gobiernos locales. En este proceso, el gobierno chino también mostró una tendencia hacia la "centralización blanda" (Soft Centralization), estableciendo diversos departamentos disciplinarios a nivel de gobierno provincial para prevenir los efectos negativos de la descentralización, como el proteccionismo local, y para garantizar la implementación estable de las políticas.

En el proceso de desarrollo económico posterior a la reforma y apertura, los gobiernos locales chinos se han alejado gradualmente de su papel de agentes que ejecutaban las políticas centrales a nivel local bajo la dirección y el control unitarios del centro, y en particular, los gobiernos provinciales han obtenido una considerable autoridad de decisión independiente relacionada con el desarrollo regional. Se han transformado en actores clave que deciden y ejecutan políticas importantes en el proceso de implementación de políticas de desarrollo regional. En particular, dado que el gobierno central necesita la cooperación y colaboración activas de los gobiernos locales para lograr los objetivos estratégicos de desarrollo equilibrado regional, la independencia y autonomía de los gobiernos locales en el proceso de desarrollo económico regional se han ampliado cada vez más.

Como tal, las relaciones centro-región en China durante el período de reforma pueden describirse como una relación compleja e interdependiente que combina "centralización" y "descentralización", no un simple "juego de suma cero", ya que coexisten tanto aspectos conflictivos derivados de la relación vertical jerárquica existente como aspectos cooperativos derivados de los intereses comunes del centro y las regiones para lograr los objetivos estratégicos de desarrollo nacional. Esto se manifiesta claramente en las acciones exteriores de los gobiernos locales... (continuará)