Роль местных органов власти в процессе внешней политики Китая

Отчет Китайского исследовательского форума EAI № 9

Автор

Син Чон Хо (申鍾浩)_ Научный сотрудник Центра стратегических исследований Института развития 경기 (Gyeonggi Research Institute). Окончил кафедру китайского языка и литературы Университета Ханьян и аспирантуру по китайским исследованиям Азиатско-Тихоокеанского региона, получил степень доктора философии по международным отношениям в Пекинском университете. Работал в качестве сотрудника по законодательным исследованиям в отделе дипломатии и безопасности Национального законодательного исследовательского института (NARS), а также приглашенным профессором на кафедре китайских исследований Высшей школы международных исследований Университета Ханьян. Основные области исследований включают внешнюю политику Китая и международные отношения в Восточной Азии. Среди недавних работ: «Китайско-американские отношения и тайваньский вопрос после глобального финансового кризиса» (2013), «18-й съезд Коммунистической партии Китая и перспективы внешней политики Китая» (2012), «Китайско-корейские отношения 2.0: от государства к местным органам власти» (соавтор, 2012), «Модели управления международными кризисами в Китае и их значение для китайско-американских отношений» (2010) и другие.

Аннотация

Влияние местных органов власти на процесс внешней политики Китая неуклонно растет. В процессе децентрализации власти от центра к местным органам власти после политики реформ и открытости местные органы власти стали одним из множества заинтересованных сторон, вовлеченных в процесс принятия внешнеполитических решений, и внесли значительный вклад в развитие страны, создавая выгоды для своих регионов. В процессе реализации внешней политики местные органы власти Китая выступали в роли агентов и партнеров центрального правительства, а в области экономической дипломатии они получили относительно большую степень автономии от центра. В частности, местные органы власти Китая стали основой для политического роста нового поколения лидеров. Таким образом, стремление местных органов власти к внешнеполитической деятельности способствует плюрализации и децентрализации внешней политики Китая. Однако, поскольку внешнеполитическая деятельность по своей сути остается исключительной прерогативой центрального правительства согласно Конституции Китая, и поскольку внешнеполитическая деятельность в основном поддерживает отношения руководства центрального правительства над местными органами власти, внешнеполитическая деятельность местных органов власти по-прежнему имеет лишь «ограниченные полномочия». Тем не менее, роль местных органов власти во внешней политике Китая будет укрепляться в различных формах. Это связано с тем, что местные органы власти, обладающие более быстрой системой принятия решений, чем центральное правительство, в условиях быстро меняющейся глобальной среды и возникновения внутренних социально-экономических проблем Китая, будут играть роль относительно независимых субъектов интересов с большей степенью автономии. Поэтому в будущем ожидается, что Китай будет использовать местные органы власти в качестве агентов или партнеров центрального правительства под руководством центрального правительства в сферах «высшей политики», таких как суверенитет и территориальные вопросы, в то время как в сферах «низшей политики», таких как экономика, общество и культура, местным органам власти будет предоставлена относительно независимая автономия.

I. Введение

До недавнего времени основными действующими лицами, оказывавшими наибольшее влияние на процесс внешней политики Китая, были Коммунистическая партия Китая, различные министерства и комиссии Государственного совета, а также Народно-освободительная армия Китая. Однако в последнее время роль новых действующих лиц, таких как предприятия, гражданское общество, интернет-пользователи и аналитические центры, помимо партии, правительства и армии, в процессе внешней политики неуклонно растет. В частности, после политики реформ и открытости, в ходе которой произошла широкая и всесторонняя децентрализация власти от высших органов власти к низшим (или от центра к местным органам власти), влияние местных органов власти Китая на внешнюю политику неуклонно возрастает.

Китай традиционно является страной с сильной централизованной системой, однако после политики реформ и открытости, в процессе распределения власти и полномочий от центра к местным органам власти, у местных органов власти появилось больше возможностей для участия во внешнеполитической деятельности, и они естественным образом начали влиять на внешнюю политику центрального правительства. Местные органы власти Китая активно способствуют развитию экономической торговли в своих регионах на международной арене, а также привлекают иностранных туристов и прямые иностранные инвестиции (ПИИ), развивают межгородские социально-культурные обмены, тем самым повышая уровень интернационализации своих регионов, одновременно способствуя расширению национальных интересов и улучшению национального имиджа. В частности, поскольку местные органы власти на уровне провинций обладали правом распределения и контроля над имеющимися у них ресурсами, они могли вести внешнеполитическую деятельность как относительно независимые субъекты интересов. Конечно, во внешней политике Китая по-прежнему существует множество вопросов, требующих активного участия центрального правительства, но во многих областях, таких как экономическая и культурная дипломатия, гораздо эффективнее действовать на уровне правительств провинций.

Внешнеполитическая деятельность местных органов власти в Китае является типичным примером «нецентральной дипломатии» и наиболее близка к концепции «субнациональных

органов власти» (sub-national government), используемой в западных странах. Местные органы власти Китая, будучи «субнациональными

органами власти», обладают определенным уровнем экономической и политической мощи, а также более быстрой системой принятия решений, чем центральное правительство, и поэтому они играют ведущую роль в феномене «локализации внешней политики».

В данной статье анализируется, каким образом и в какой роли местные органы власти осуществляют свою деятельность в процессе внешней политики Китая. То есть, мы стремимся выяснить, выступают ли местные органы власти в Китае в качестве агентов внешней политики центрального правительства или же действуют с большей степенью автономии, представляя интересы своих регионов. Для этого мы сначала рассмотрим типы внешнеполитической деятельности местных органов власти в контексте китайско-центральных отношений и процесса децентрализации, а также внешнеполитические организации местных органов власти, а затем попытаемся классифицировать роль местных органов власти во внешней политике Китая на основе конкретных примеров.

II. Децентрализация в Китае и типы внешнеполитической деятельности местных органов власти

 

1. Центрально-местные отношения и децентрализация

С 1949 по 1978 год, в период правления Мао Цзэдуна, Китай внедрил советскую плановую экономическую систему и провел социалистические преобразования в сельском хозяйстве, промышленности и ремеслах, что привело к централизованному и унифицированному принятию и исполнению решений. Однако после принятия решения о проведении политики реформ и открытости в декабре 1978 года Китай проводил активную политику децентрализации власти для оживления национальной экономики и повышения региональной конкурентоспособности. В этом процессе центральное правительство предоставило местным органам власти определенную степень автономии для достижения целей национального развития, что привело к расширению полномочий и роли местных органов власти. Политика открытости Китая, которая постепенно и всесторонне расширялась по принципу «точка-линия-площадь», на самом деле была процессом предоставления значительной степени автономии соответствующим местным органам власти. Центральное правительство, для повышения экономической эффективности, предоставило местным органам власти стимулы посредством так называемого «передачи власти вниз и разрешения прибыли» (放权让利), а также передало им полномочия по принятию решений в различных областях, включая финансовое и кадровое управление.

После того как политика децентрализации, ориентированная на финансовые полномочия и проводившаяся до начала 1990-х годов, столкнулась с такими проблемами, как потеря центральным правительством финансового контроля, с середины 1990-х годов китайское правительство подчеркнуло важность сотрудничества между центром и местными органами власти для решения проблемы разрыва в региональном развитии, одновременно укрепляя контроль центрального правительства путем реорганизации центрально-местных отношений. Во-первых, центральное правительство укрепило свой контроль над национальной экономикой в целом, гарантируя местным органам власти определенную степень автономии, устанавливая различные юридические авторитеты и институциональные нормы. В этом процессе китайское правительство также продемонстрировало тенденцию к так называемой «мягкой централизации» (Soft Centralization), создавая различные регулирующие органы на уровне провинциальных правительств для предотвращения злоупотреблений децентрализацией, таких как протекционизм местных органов власти, и обеспечения стабильного исполнения политики.

В процессе экономического развития после политики реформ и открытости местные органы власти Китая постепенно отошли от роли агентов, которые получали централизованные указания и контроль от центра и исполняли политику центрального правительства на местах. В частности, правительства провинций получили множество независимых прав принятия решений, связанных с региональным развитием. Местные органы власти стали основными действующими лицами, принимающими и исполняющими ключевые политические решения в процессе реализации политики регионального развития. В частности, поскольку центральное правительство нуждается в активном сотрудничестве и координации с местными органами власти для достижения целей стратегии сбалансированного регионального развития, самостоятельность и автономия местных органов власти в процессе регионального экономического развития неуклонно расширялись.

Таким образом, в период реформ центрально-местные отношения в Китае характеризуются не только конфликтными аспектами, вытекающими из существующих вертикальных отношений между центром и местными органами власти, но и сотрудничеством между центром и местными органами власти для достижения общих целей национальной стратегии развития. Поэтому их можно назвать не просто «игрой с нулевой суммой», а сложными и взаимозависимыми отношениями, в которых сосуществуют «централизация» и «децентрализация». Это также хорошо проявляется во внешнеполитической деятельности местных органов власти... (продолжение следует)