[NSP Report 69] 敵から暗黙の同盟へ：デタント初期におけるアメリカの中国接近

カトリック大学国際学部副教授。馬相潤教授はソウル大学外交学科で学士号および修士号を取得した後、英国オックスフォード大学で1960年代の韓国の民主主義問題を巡るアメリカの国内政治介入に関する研究で国際政治学博士号を取得した。カトリック大学国際交流処長を歴任し、米国ブルッキングス研究所およびウッドロー・ウィルソン・センターで客員研究員として研究した。主な研究分野は、アメリカ外交政策、米韓関係、冷戦外交史である。最近発表された論文には、「韓国軍のベトナム派兵決定と国会の役割」、「1970年代初頭の韓国外交と国益：モルゲンソーの国益論を通じた評価」、「『特殊関係』の解剖：英国ブレア政権の自由国際主義対外政策と英米関係」、「オバマ政権の安全保障戦略と米韓同盟：現実主義的域外均衡論を超えて」などがある。

I. 序論

アメリカと中国はアジア冷戦の主要当事国であった。両国は朝鮮戦争に参加し、互いに銃口を突きつけ激しい戦争を繰り広げたほど、両国間の相互不信と警戒心は非常に大きかった。アメリカでは中国はソ連よりもさらに教条的な共産主義国家と認識されており、冷戦の状況下で敵対的な国家と関係を改善することは容易に想像しがたい状況であった。しかし、このような冷戦的な不信と警戒心にもかかわらず、両国は1970年代初頭に関係改善を模索し始めた。1972年2月のニクソン（Richard Nixon）大統領の中国訪問はそのハイライトであり、これにより米中関係の改善はデタント期国際政治において最も注目される出来事となった。

本稿の目的は、1970年代初頭のデタント局面において、アメリカが中国に接近し外交関係を改善しようと試みた原因を分析し、その交渉過程を検討し、さらに米中接近の国際政治的結果を評価することである。米中両国関係は、米国だけでなく中国の視点からも検討する必要があるだろうが、本稿はアメリカ外交に主に焦点を当てながら、次の問いに答えようとする。アメリカはいかなる理由で冷戦対立の主要当事国であった中国との関係改善に乗り出したのか？敵性国との関係改善のための交渉過程で現れた困難は何であり、アメリカはそれをどのように克服しようとしたのか？この過程で、ニクソン大統領とキッシンジャー（Henry Kissinger）国家安全保障担当補佐官の役割をどのように評価できるか？米中交渉の結果は何であり、それが今日の米国外交および米中関係に投げかける示唆は何であるか？

米中関係の改善は重要な歴史的事件であり、それ自体として十分に意味のある歴史研究の対象であるが、現代的な観点から見ても魅力的な研究テーマである。1970年代初頭の米中関係の一大変化が、今日の米中関係およびそれに伴う朝鮮半島周辺情勢の変化を理解する上で、少なくとも二つの側面から重要な示唆を与えうると判断されるからである。第一に、今日の国際政治は中国の急速な台頭とともにアメリカの相対的な衰退によって特徴づけられている。もちろんアメリカの力は依然として強力であるが、2008年の金融危機以降、経済回復に最も大きな国政の関心を注いでいるため、対外政策には相対的に疎かになっているという評価が出ている（Nasr 2013）。ところが、このようなアメリカ国力の相対的な衰退は、1970年代初頭にも同様に観察されていたことであり、当時アメリカがこれにどのように外交的に対応したかは、今日の米国対外戦略を理解する上で有用な基準点を提供しうる。

第二に、今日の国際政治の最も大きな話題は米中関係の行方である。果たして既存の覇権国アメリカは、台頭する中国と対決へと突き進んでいるのか？それとも両国は今後、より協力的な関係を構築し強化していくのであろうか？未来をはっきりと見通す能力が人間に与えられていない以上、この問いに対して主観的な意見以上の答えを期待することはできない。しかし、1970年代初頭にアメリカが外交的アプローチを通じて共産主義の敵性国であった中国を「暗黙の同盟」（tacit ally）へと変化させた歴史的経験は、我々に今日の問題を間接的であれ映し出す鏡を提供する。1970年代初頭に提示された米中関係の難問は、今日の問題に比べて決して劣らない。当時の解決策に関する研究は、今日の問題に対する解決策を見出し、また未来を展望する上で、ある程度役立つであろう。

1970年代初頭の米中関係および両国間の交渉については、英米学界では2000年代中盤以降にようやく機密解除された外交文書に基づいた研究が出始めた。しかし、国内研究はまだほとんど皆無である。もちろん、1970年代初頭の米中デタントが当時の韓国の政治および国際政治に直接的・間接的に与えた影響は大きいので、朴正熙政権の政治と外交を扱う研究において、部分的に米中関係への言及が行われた例はある（洪錫律 2012）。しかし、米中関係そのものが研究の主な対象とされた例はなく、このような点で本研究が我が学界の現代米中関係史研究にもささやかながら貢献できるものと期待する。

II. 米中デタントの起源

1. アメリカの相対的衰退

1969年1月、ニクソンがアメリカ第37代大統領に就任した。ニクソンは反共主義者として有名であった。アイゼンハワー（Dwight Eisenhower）政権の副大統領を務めていた頃から、彼はすでに反共主義者のイメージを固くしていた。ニクソンはまた現実主義者であり、国際主義者であった。彼は国際政治が基本的に力に基づいていると固く信じており、アメリカが国際秩序を主導すべきだと考えていた。

しかし、1960年代末、アメリカと国際秩序は重要な変化を経験していた。アメリカは依然として世界最強国であったが、徐々に疲弊しつつあった。何よりもベトナム戦争がアメリカの疲労を増大させた。1965年にジョンソン（Lyndon Johnson）政権が本格的にベトナム戦争に乗り出した際、誰も戦争の長期化を予想していなかった。アメリカが大規模な正規兵力を投入した以上、共産勢力はすぐに掃討され、ベトナムとインドシナ半島、そしてさらに東アジアにおける反共戦線は維持されると信じられていた。しかし、戦争は長期化し、アメリカは泥沼に陥ったかのようであった。

1968年末までに、アメリカは536,000人のベトナム派遣兵力のうち30,500人の戦死者を出した。165万トンに及ぶ爆弾を南ベトナムおよび北ベトナムに投下し、500機余りの航空機が失われた。年間200億ドルに達する戦費も無視できない水準であった。GDP比国防費の割合は、1966年の7.9パーセントから1967年には9パーセント、そして1968年には9.7パーセントへと増加し続けた。アメリカは1950年代末から経常収支赤字とそれに伴う金の海外流出という問題を抱えていたが、ベトナム戦争による財政支出の増加はこれをさらに悪化させた。金の流出が続き、インフレ圧力も高まり、1968年アメリカ経済は年5パーセントに達するインフレに苦しむことになった（Young and Kent 2004, 348-349）。

1968年末までに、アメリカはベトナムに53万6,000人の兵士を派遣し、3万500人の戦死者を出した。南ベトナムと北ベトナムには165万トンの爆弾が投下され、500機以上の航空機が失われた。年間200億ドルに達する戦費も無視できない水準であった。GDPに占める国防費の割合は、1966年の7.9パーセントから1967年には9パーセント、そして1968年には9.7パーセントへと増加し続けた。アメリカは1950年代末から経常収支赤字とそれに伴う金の海外流出という問題を抱えていたが、ベトナム戦争による財政支出の増加はこれをさらに悪化させた。金の流出が続き、インフレ圧力も高まったため、1968年のアメリカ経済は年5パーセントに達するインフレに苦しむことになった(Young and Kent 2004, 348-349)。

国内政治的にも、反戦の声が高まり始めた。本来、アメリカ市民はジョンソン政権のベトナム参戦決定に対して概ね友好的な反応を示してきた。しかし、戦争が長期化するにつれて反戦運動が現れ、拡大した。特に1968年の旧正月を機に展開された北ベトナムとベトコンの大規模攻勢は、共産勢力の健在ぶりを誇示することで、戦争に対するアメリカ世論の転換点となった。既成秩序に対する若者層の反感と抵抗が表明され（Gaddis 2010, 14）、それに同調する世論も形成され始めた。このように、1960年代末アメリカは国内的に増大する政治的・経済的困難に直面していた。

国際秩序も変化を経験していた。特に国際的な勢力均衡の変化が重要であった。第一に、西ヨーロッパと日本は第二次世界大戦の破壊を乗り越え、経済的な飛躍を遂げた。その中でもフランスやドイツのような西ヨーロッパの主要国は、増大した経済力と自信を背景に、より独自の外交を展開し始めた。フランスのド・ゴール（Charles de Gaulle）大統領は独自の路線を追求し、1966年にNATO（North Atlantic Treaty Organization）を脱退した。ドイツも1966年12月にキリスト教民主同盟と社会民主党の大連立が成立して以来、社会民主党のヴィリー・ブラント（Willy Brandt）外相の主導の下、ソ連や東欧諸国との関係改善を追求する東方政策（Ostpolitik）に乗り出し始めた。こうした中でアメリカは、ソ連に対抗する西側の結束力の低下を懸念するようになった。

第二に、アメリカの立場から見てさらに重要な国際的変化は、ソ連の軍事力強化であった。ソ連は1960年代半ば以降、核戦力および運搬能力の拡充に集中的な努力を 기울였으며、その結果1968年頃にはアメリカと対等な水準の戦略兵器能力を保有するに至った。米ソともに相手国に対する第二撃能力を保有するようになったのである（河英善 1989, 232）。これはアメリカの立場から見れば、ソ連に対する戦略的優位の喪失を意味した。

もちろんソ連も、それなりの困難を抱えていた。経済停滞が続き、共産圏内部の分裂も表面化していた。ユーゴスラビア、アルバニア、ルーマニアが独自の路線を推進し、後述するが、何よりも中国との対立が激化していた。すなわち、アメリカの国力だけが一方的に弱体化したわけではなかった。アメリカは依然として世界最強国であった。しかしながら、アメリカが国際的地位の相対的な弱体化を経験しており、国内的にも回復のための時間が必要であったという点は明らかであった。1969年に発足したニクソン政権の対外政策は、このような現実認識から出発せざるを得なかった。

ニクソンはハーバード大学の国際政治学教授であったキッシンジャー（Henry Kissinger）を国家安全保障担当補佐官に任命した。キッシンジャーが共和党を支持し、国際問題に精通した学者であることは間違いないが、彼の任命はやや意外と見なされた。キッシンジャーはニクソンではなく、共和党の大統領予備選挙に出馬したロックフェラー（Nelson Rockefeller）に長年政策顧問を務めていたからである。しかし、ニクソンとキッシンジャーは徹底した現実主義者であり、また国際主義者であるという共通点を持っていた。二人はまた、公然たる外交アプローチよりも秘密裏の交渉を通じた妥協を好み、必要であれば喜んで公式な官僚組織を経ずに、系統を超えて仕事を進めようとした。何よりも、彼らはアメリカの相対的衰退を特徴とする国際的環境変化の中で、いかにしてアメリカの影響力を維持し、アメリカの国益を確保するかという重大な問題に共に直面しており、この問題を解決する上で外交が重要であるという認識を共有していた（Hanhimäki 2013, 37-39）。

アメリカが直面した国際政治の環境変化に、ニクソンとキッシンジャーはどのように対応しようとしたのか？これに関連して、ニクソンとキッシンジャーが最高政策決定者の地位に就く前に残した演説や文章に注目する必要がある。まずニクソンは、1967年7月29日にボヘミアンクラブで行った演説を通じて、米ソデタントに対する自身の考えを明らかにした。彼は国際的な勢力均衡の変化に言及し、ソ連が核兵器のトン数でアメリカを追い越し始め、運搬手段においても1970年までにはアメリカと対等になり、中国もまもなく核運搬能力を備える見通しだと指摘した。ニクソンは、アメリカが軍事的優位を維持するための投資に乗り出すべきであり、ソ連と比較して対等な核戦力さえ保有すれば十分だという主張を警戒すべきだと強調した。しかし、ニクソンは経済的にはソ連および東欧諸国との貿易を拡大すべきだと見ており、外交的にも「ソ連指導者たちとの対話を通じて誤解の可能性を減らし、互いに合意できる領域を模索して緊張を緩和すべきだ」と主張した。

ニクソンはまた、1967年10月に外交分野の有力時事雑誌『フォーリン・アフェアーズ』（Foreign Affairs）に寄稿した「ベトナム後のアジア」（Asia after Vietnam）というエッセイを通じて、新しいアジア政策を 촉구하기도した。ニクソンは、アメリカが長期化するベトナム戦争に囚われている状況を批判し、アメリカ外交がベトナムから離れた新しいアジア政策を展開すべきだと主張した。「今日の Сアジアは自ら安全のために努力しなければならない」とし、アメリカはその支援的な役割を担うべきだという主張は、後にニクソン・ドクトリン（Nixon Doctrine）として正式化された。この文章でさらに注目すべきは、中国に関するものであった。ニクソンは、10億人の人口を抱える中国を永遠に国際的孤立状態に留めておくことはできないと主張した。中国が変わらず他の国々を脅かし続けるならば、世界も安全ではいられず、したがって中国を国際社会に引き入れる努力を 기울일必要があるというものであった（Nixon 1967, 113-125; U.S. Department of State 2003b）。

キッシンジャーは、1968年に出版された「アメリカ外交政策の核心的争点」（Central Issues of American Foreign Policy）というエッセイで、アメリカ外交の基本課題を、新たな多極秩序の出現という国際政治の構造的変化に創造的に対応することだと見た。彼は第二次世界大戦後形成された米ソ二極秩序が、軍事的側面では依然として残っているが、政治的には多極秩序へと変化していると認識していた。キッシンジャーによれば、政治的多極秩序の下でアメリカはもはや圧倒的な力に基づき国際秩序の安定を主導することはできない。したがって、アメリカは依然として物理的には超大国であるが、アメリカの役割は政治的次元において、他の強国たちの協調を引き出すことができる構造を作り出すことにある。キッシンジャーはまた、アメリカが他の強国たちと国際秩序の性格について合意を形成することによって国際的安定を図るべきであり、その中で自らの国益を追求すべきだと述べた。これに関連してキッシンジャーは、アメリカがこのような役割を担うためには外交的柔軟性を持つべきだとしたが、これは外交が道徳主義的で法律主義的な傾向を帯びる国内世論に過度に縛られてはならないという意味であった（Kissinger 1968; U.S. Department of State 2003c）。

ニクソンとキッシンジャーの情勢認識は、ニクソン政権発足後も継続された。キッシンジャーは1969年12月のホワイトハウス記者会見で、アメリカ外交の基本方向について次のように述べた。「我々はアメリカ外交政策を新たな基盤の上に築かなければならない時期に置かれています。戦後20年間、アメリカ外交はマーシャル・プランを主導した原則に従って行われてきました。」しかし、「条件は大きく変わりました。今日の С世界では、他の国々の役割が大きくなっています。彼らは自信を取り戻しています。新興国が現れています。共産主義はもはや単一の勢力ではありません。したがって、我々は以前よりも少なく一方的な、アメリカ的な基盤の上に国際関係を建設しなければならないという問題に直面しています（U.S. Department of State 2003d）。」

1970年2月、ニクソン大統領が議会に提出した「1970年代アメリカ外交政策：平和のための新戦略」（U.S. Foreign Policy for the 1970s: A New Strategy for Peace）という報告書にも、キッシンジャーの構想が反映されている。ニクソンはこの報告書で、第二次世界大戦後維持されてきた国際政治秩序が終焉を迎え、新たな時代を迎えていると指摘した。そして、長く持続可能な平和の構造を築くための原則として、他国とのパートナーシップ（partnership）、アメリカの力（strength）、そして交渉の意思（willingness to negotiate）を挙げた（U.S. Department of State. 2003e）。

要するに、ニクソンとキッシンジャーは、アメリカの相対的衰退に直面し、これに外交的に対応するための新たな対外戦略を構想した。それは何よりもソ連との競争を緩和し、様々な国内外的困難を打開しようとするものであった。もちろん、ソ連との冷戦的な対決意識が完全に消えたわけではない。例えばニクソンは、アメリカの軍事的優位を維持するための投資を強調した。長期的な対立を前提とした上で、そのための時間稼ぎをしようという意図が強かったのである。

新たな戦略構想には、対外介入、特にアジア地域への介入を減らそうとする意図も含まれていた。ベトナム戦争がアメリカの国力および地位に与えた悪影響を考慮すると、そこから名誉ある撤退をすることが最優先で推進されるべき政策目標となったことは驚くには当たらない。これに関連してニクソンは、中国との関係改善が必要であることをまた強調した。これは、国際秩序がアメリカの圧倒的な優位を基盤とする二極秩序から多極秩序へと移行しているというキッシンジャーの認識とも合致しうるものであった。キッシンジャーの主な関心はヨーロッパおよびソ連とアメリカの関係にあったため、彼がニクソンほど中国に関心を持っていたわけではない。しかしキッシンジャーは、アメリカが単独で力を行使するのではなく、強国間の力の力学を利用した国際関係の管理を構想しており、このような側面から当時悪化の一途をたどっていた中ソ関係は、アメリカ外交戦略において重要な機会として捉えられ始めたのである（MacMillan 2008, 109）…（続く）