Du statut d'ennemi à celui d'allié tacite : l'approche américaine envers la Chine au début de la détente

Professeur agrégé au département des études internationales de l'Université Catholique de Corée. Le professeur Ma Sang-yun a obtenu sa licence et sa maîtrise en relations internationales à l'Université Nationale de Séoul, puis son doctorat en sciences politiques internationales à l'Université d'Oxford, au Royaume-Uni, pour ses recherches sur l'ingérence de la politique intérieure américaine concernant la démocratisation de la Corée dans les années 1960. Il a été doyen du bureau des échanges internationaux de l'Université Catholique de Corée et a effectué des recherches en tant que chercheur invité à la Brookings Institution et au Woodrow Wilson Center aux États-Unis. Ses principaux domaines de recherche sont la politique étrangère américaine, les relations entre la Corée et les États-Unis, et l'histoire de la diplomatie de la Guerre Froide. Ses articles récents comprennent : « La décision d'envoyer des troupes coréennes au Vietnam et le rôle du Parlement », « La politique étrangère coréenne et les intérêts nationaux dans les années 1970 : une évaluation à travers la théorie de l'intérêt national de Morgenthau », « Anatomie d'une 'relation spéciale' : la politique étrangère du gouvernement Blair au Royaume-Uni et les relations anglo-américaines », et « La stratégie de sécurité de l'administration Obama et l'alliance Corée-États-Unis : au-delà de la théorie réaliste de l'équilibre hors zone ».

I. Introduction

Les États-Unis et la Chine étaient les principaux acteurs de la Guerre Froide en Asie. Les deux pays ont participé à la guerre de Corée, s'affrontant directement dans un conflit acharné, ce qui a engendré une méfiance et une vigilance mutuelles considérables. Aux États-Unis, la Chine était perçue comme un État communiste plus dogmatique que l'Union soviétique, et dans le contexte de la Guerre Froide, il était difficile d'imaginer une amélioration des relations avec un État hostile. Pourtant, malgré cette méfiance et cette vigilance liées à la Guerre Froide, les deux pays ont commencé à chercher une amélioration de leurs relations au début des années 1970. La visite du président Richard Nixon en Chine en février 1972 en a été le point culminant, faisant de l'amélioration des relations sino-américaines l'événement le plus marquant de la politique internationale de l'ère de la détente.

L'objectif de cet article est d'analyser les raisons pour lesquelles les États-Unis ont cherché à améliorer leurs relations diplomatiques avec la Chine au début des années 1970, dans le contexte de la détente, d'examiner le processus de ces négociations et d'évaluer les conséquences de cette approche sino-américaine sur la politique internationale. Bien qu'il soit nécessaire d'examiner les relations bilatérales sino-américaines non seulement du point de vue américain mais aussi chinois, cet article se concentre principalement sur la diplomatie américaine et cherche à répondre aux questions suivantes : Pour quelles raisons les États-Unis ont-ils cherché à améliorer leurs relations avec la Chine, un pays avec lequel ils étaient en conflit majeur durant la Guerre Froide ? Quelles ont été les difficultés rencontrées lors des négociations visant à améliorer les relations avec un État ennemi, et comment les États-Unis ont-ils tenté de les surmonter ? Quel rôle le président Nixon et le conseiller à la sécurité nationale Henry Kissinger ont-ils joué dans ce processus ? Quelles ont été les conséquences des négociations sino-américaines et quelles leçons peuvent-elles être tirées pour la diplomatie américaine actuelle et les relations sino-américaines ?

L'amélioration des relations sino-américaines est un événement historique important qui mérite en soi une étude approfondie. Elle constitue également un sujet de recherche attrayant du point de vue actuel. En effet, le changement majeur dans les relations sino-américaines au début des années 1970 peut offrir des éclaircissements importants sur la compréhension des relations sino-américaines actuelles et de l'évolution de la situation autour de la péninsule coréenne, et ce, sous au moins deux aspects. Premièrement, la politique internationale actuelle est caractérisée par l'ascension rapide de la Chine et le déclin relatif des États-Unis. Bien que la puissance américaine reste considérable, on estime qu'elle est relativement négligée en matière de politique étrangère, car elle se concentre principalement sur la reprise économique depuis la crise financière de 2008 (Nasr 2013). Or, ce déclin relatif de la puissance américaine a été observé de manière similaire au début des années 1970, et la manière dont les États-Unis ont réagi diplomatiquement à cette époque peut fournir un point de référence utile pour comprendre la stratégie étrangère américaine actuelle.

Deuxièmement, la question la plus brûlante de la politique internationale actuelle concerne l'orientation des relations sino-américaines. Les États-Unis, puissance hégémonique établie, se dirigent-ils vers une confrontation avec la Chine montante ? Ou les deux pays vont-ils construire et renforcer une relation plus coopérative à l'avenir ? Sans la capacité de prédire l'avenir, il est impossible d'espérer une réponse au-delà de l'opinion subjective à cette question. Cependant, l'expérience historique de l'approche diplomatique américaine au début des années 1970, qui a transformé la Chine communiste ennemie en un « allié tacite » (tacit ally), offre un miroir pour jeter une lumière indirecte sur les problèmes actuels. La complexité de l'équation des relations sino-américaines au début des années 1970 n'était en rien inférieure à celle des problèmes actuels. L'étude des solutions de l'époque pourrait aider, dans une certaine mesure, à trouver des solutions aux problèmes d'aujourd'hui et à envisager l'avenir.

Les relations sino-américaines et les négociations entre les deux pays au début des années 1970 ont fait l'objet d'études basées sur des documents diplomatiques déclassifiés dans le monde universitaire anglophone depuis le milieu des années 2000. Cependant, la recherche nationale est encore quasi inexistante. Bien sûr, étant donné l'impact direct et indirect de la détente sino-américaine au début des années 1970 sur la politique et la politique internationale de la Corée de l'époque, certaines études sur le gouvernement Park Chung-hee et sa diplomatie ont mentionné les relations sino-américaines (Hong Seok-ryul 2012). Cependant, les relations sino-américaines elles-mêmes n'ont jamais été l'objet principal de la recherche, et à cet égard, on espère que cette étude contribuera, même modestement, à la recherche sur l'histoire contemporaine des relations sino-américaines dans notre milieu universitaire.

II. Les origines de la détente sino-américaine

1. Le déclin relatif des États-Unis

En janvier 1969, Nixon est devenu le 37e président des États-Unis. Nixon était connu pour son anticommunisme. Dès son époque en tant que vice-président sous l'administration Eisenhower, il avait fermement établi son image d'anticommuniste. Nixon était également un réaliste et un internationaliste. Il croyait fermement que la politique internationale était fondamentalement basée sur la puissance, et il pensait que les États-Unis devaient diriger l'ordre international.

Cependant, à la fin des années 1960, les États-Unis et l'ordre international traversaient des changements importants. Les États-Unis étaient toujours la première puissance mondiale, mais ils s'épuisaient progressivement. Par-dessus tout, la guerre du Vietnam a exacerbé la fatigue américaine. Au moment où l'administration Johnson s'est engagée sérieusement dans la guerre du Vietnam en 1965, personne ne prévoyait que la guerre s'éterniserait. On pensait que les forces communistes seraient rapidement éliminées et que le front anticommuniste au Vietnam, en Indochine et plus loin en Asie de l'Est serait maintenu, étant donné l'ampleur de l'engagement des troupes régulières américaines. Cependant, la guerre s'est prolongée, et les États-Unis semblaient s'enliser.

Cependant, à la fin des années 1960, l'ordre américain et international connaissait des changements importants. Les États-Unis demeuraient la superpuissance mondiale, mais ils s'épuisaient peu à peu. Par-dessus tout, la guerre du Vietnam aggravait cette fatigue américaine. Lorsque l'administration de Lyndon Johnson s'est pleinement engagée dans la guerre du Vietnam en 1965, personne n'imaginait que le conflit s'éterniserait. On croyait que les forces communistes seraient rapidement éliminées, étant donné l'engagement massif de troupes régulières américaines, et que le front anticommuniste au Vietnam, en Indochine et, par extension, en Asie de l'Est, serait maintenu. Pourtant, la guerre s'est prolongée et les États-Unis semblaient s'enliser.

À la fin de 1968, les États-Unis avaient enregistré 30 500 morts parmi 536 000 soldats engagés au Vietnam. Ils avaient largué 1,65 million de tonnes de bombes sur le Sud et le Nord-Vietnam, et perdu plus de 500 avions. Le coût annuel de la guerre, s'élevant à 20 milliards de dollars, n'était pas non plus négligeable. La part des dépenses militaires dans le PIB est passée de 7,9 % en 1966 à 9 % en 1967, puis à 9,7 % en 1968. Les États-Unis étaient aux prises avec un déficit de la balance courante et une fuite d'or conséquente depuis la fin des années 1950 ; les dépenses budgétaires accrues dues à la guerre du Vietnam ont aggravé cette situation. La fuite d'or s'est poursuivie et les pressions inflationnistes ont également augmenté, entraînant une inflation de 5 % par an pour l'économie américaine en 1968 (Young and Kent 2004, 348-349).

Sur le plan politique intérieur, les voix s'élevant contre la guerre commençaient à se faire entendre. Initialement, les citoyens américains avaient généralement réagi favorablement à la décision de l'administration Johnson d'intervenir au Vietnam. Cependant, avec la prolongation de la guerre, un mouvement anti-guerre est apparu et s'est amplifié. En particulier, la vaste offensive lancée par le Nord-Vietnam et le Viet Cong pendant le Nouvel An lunaire de 1968 a démontré la vitalité des forces communistes, marquant un tournant dans l'opinion publique américaine à l'égard de la guerre. L'hostilité et la résistance de la jeunesse envers l'ordre établi se sont exprimées (Gaddis 2010, 14), et une opinion publique favorable à ce mouvement a commencé à se former. Ainsi, à la fin des années 1960, les États-Unis faisaient face à des difficultés politiques et économiques intérieures croissantes.

L'ordre international connaissait également des changements. L'évolution de l'équilibre des forces mondiales était particulièrement significative. Premièrement, l'Europe occidentale et le Japon avaient connu un essor économique après les destructions de la Seconde Guerre mondiale. Parmi eux, des pays majeurs d'Europe occidentale comme la France et l'Allemagne ont commencé à mener une diplomatie plus indépendante, forts de leur puissance économique et de leur confiance accrues. Le président français Charles de Gaulle, prônant une ligne indépendante, a retiré la France de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) en 1966. L'Allemagne, depuis la formation d'une grande coalition entre le Parti chrétien-démocrate et le Parti social-démocrate en décembre 1966, a commencé à s'engager dans la politique d'ouverture à l'Est (Ostpolitik), sous la direction du ministre des Affaires étrangères social-démocrate Willy Brandt, visant à améliorer les relations avec l'Union soviétique et les pays d'Europe de l'Est. Dans ce contexte, les États-Unis craignaient un affaiblissement de la cohésion occidentale face à l'Union soviétique.

Deuxièmement, un changement international encore plus important du point de vue américain fut le renforcement de la puissance militaire soviétique. Depuis le milieu des années 1960, l'Union soviétique a concentré ses efforts sur l'expansion de ses capacités nucléaires et de ses vecteurs, acquérant ainsi, vers 1968, une capacité d'armement stratégique comparable à celle des États-Unis. Les deux superpuissances possédaient désormais une capacité de seconde frappe l'une contre l'autre (Ha Young-sun 1989, 232). Du point de vue américain, cela signifiait une perte de supériorité stratégique sur l'Union soviétique.

Bien sûr, l'Union soviétique connaissait aussi ses propres difficultés. La stagnation économique persistait et les divisions au sein du bloc communiste étaient également apparentes. La Yougoslavie, l'Albanie et la Roumanie poursuivaient leurs propres voies indépendantes, et, comme nous le verrons plus tard, le conflit avec la Chine s'intensifiait particulièrement. Autrement dit, la puissance américaine n'était pas la seule à s'affaiblir unilatéralement. Les États-Unis restaient la superpuissance mondiale. Néanmoins, il était clair que les États-Unis subissaient un relatif affaiblissement de leur stature internationale et avaient besoin de temps pour se rétablir sur le plan intérieur. La politique étrangère de l'administration Nixon, qui a pris ses fonctions en 1969, ne pouvait que partir de cette prise de conscience de la réalité.

Nixon a nommé Henry Kissinger, professeur de relations internationales à l'Université Harvard, comme conseiller à la sécurité nationale. Bien que Kissinger fût indéniablement un universitaire soutenu par le Parti républicain et expert en affaires internationales, sa nomination fut quelque peu surprenante. En effet, Kissinger avait longtemps conseillé Nelson Rockefeller, candidat à la présidence du Parti républicain, plutôt que Nixon. Cependant, Nixon et Kissinger partageaient le fait d'être tous deux des réalistes pragmatiques et des internationalistes. Ils préféraient également la négociation discrète et le compromis à une approche diplomatique ouverte, et étaient prêts à contourner la hiérarchie officielle et à agir en dehors des canaux bureaucratiques si nécessaire. Surtout, ils étaient confrontés ensemble au problème crucial de savoir comment maintenir l'influence américaine et assurer les intérêts nationaux dans un environnement international marqué par le déclin relatif des États-Unis, et ils partageaient la conviction que la diplomatie était essentielle pour résoudre ce problème (Hanhimäki 2013, 37-39).

Comment Nixon et Kissinger ont-ils cherché à réagir aux changements de l'environnement de la politique internationale auxquels les États-Unis étaient confrontés ? À cet égard, il est nécessaire de prêter attention aux discours et écrits de Nixon et Kissinger avant qu'ils n'accèdent à leurs postes de décideurs suprêmes. Tout d'abord, dans un discours prononcé le 29 juillet 1967 au Bohemian Club, Nixon a exprimé ses réflexions sur la détente entre les États-Unis et l'Union soviétique. Il a évoqué l'évolution de l'équilibre des forces mondiales, soulignant que l'Union soviétique commençait à dépasser les États-Unis en termes de tonnage d'armes nucléaires et qu'elle égalerait les États-Unis en termes de vecteurs d'ici 1970, et que la Chine acquerrait bientôt également des capacités de transport nucléaire. Nixon a insisté sur la nécessité pour les États-Unis d'investir pour maintenir leur supériorité militaire et a mis en garde contre l'argument selon lequel il suffirait de posséder une puissance nucléaire équivalente à celle de l'Union soviétique. Cependant, Nixon estimait qu'il fallait développer le commerce avec l'Union soviétique et les pays d'Europe de l'Est, et sur le plan diplomatique, il a soutenu qu'il fallait « réduire les risques de mauvaise interprétation par le dialogue avec les dirigeants soviétiques et rechercher des domaines d'accord pour apaiser les tensions ».

Dans un essai intitulé « L'Asie après le Vietnam » (Asia after Vietnam), publié en octobre 1967 dans la prestigieuse revue de politique étrangère Foreign Affairs, Nixon a également appelé à une nouvelle politique asiatique. Critiquant le fait que les États-Unis étaient prisonniers de la guerre prolongée au Vietnam, Nixon a soutenu que la diplomatie américaine devait mener une nouvelle politique asiatique détachée du Vietnam. L'affirmation selon laquelle « l'Asie d'aujourd'hui doit s'efforcer d'assurer sa propre sécurité » et que les États-Unis devaient jouer un rôle de soutien à cet égard a été par la suite formalisée dans la doctrine Nixon. Un autre point notable dans cet article concernait la Chine. Nixon a soutenu qu'il était impossible de maintenir la Chine, avec sa population d'un milliard d'habitants, dans un isolement international permanent. Si la Chine ne changeait pas et continuait de menacer d'autres pays, le monde ne pourrait pas être en sécurité, il était donc nécessaire de déployer des efforts pour intégrer la Chine dans la communauté internationale (Nixon 1967, 113-125 ; U.S. Department of State 2003b).

Dans son essai « Central Issues of American Foreign Policy », publié en 1968, Kissinger considérait que le défi fondamental de la politique étrangère américaine consistait à répondre de manière créative aux changements structurels de la politique internationale marqués par l'émergence d'un nouvel ordre multipolaire. Selon Kissinger, l'ordre bipolaire États-Unis-Union soviétique, formé après la Seconde Guerre mondiale, subsistait sur le plan militaire, mais évoluait politiquement vers un ordre multipolaire. Dans un ordre politique multipolaire, les États-Unis ne pouvaient plus diriger la stabilité de l'ordre international grâce à leur puissance écrasante. Par conséquent, bien que les États-Unis fussent toujours une superpuissance sur le plan physique, leur rôle consistait à créer une structure permettant d'obtenir la coopération des autres grandes puissances sur le plan politique. Kissinger a également affirmé que les États-Unis devaient promouvoir la stabilité internationale en parvenant à un consensus avec les autres grandes puissances sur la nature de l'ordre international, tout en poursuivant leurs propres intérêts nationaux. À cet égard, Kissinger a souligné la nécessité pour les États-Unis de faire preuve de flexibilité diplomatique, ce qui signifiait qu'ils ne devaient pas être excessivement liés par l'opinion publique intérieure, qui avait tendance à être moraliste et légaliste (Kissinger 1968 ; U.S. Department of State 2003c).

La perception de la situation par Nixon et Kissinger s'est maintenue après l'entrée en fonction de l'administration Nixon. Lors d'une conférence de presse à la Maison Blanche en décembre 1969, Kissinger a déclaré ce qui suit concernant l'orientation fondamentale de la politique étrangère américaine : « Nous sommes à un moment où nous devons reconstruire la politique étrangère américaine sur de nouvelles bases. Pendant les vingt années d'après-guerre, la politique étrangère américaine a été menée selon les principes qui ont guidé le Plan Marshall. » Cependant, « les conditions ont considérablement changé. Dans le monde d'aujourd'hui, d'autres pays ont un rôle accru. Ils retrouvent confiance en eux. De nouveaux pays émergent. Le communisme n'est plus une force monolithique. Nous sommes donc confrontés à la tâche de construire les relations internationales sur une base moins unilatéralement américaine qu'auparavant (U.S. Department of State 2003d). »

Un rapport soumis par le président Nixon au Congrès en février 1970, intitulé « La politique étrangère des États-Unis pour les années 1970 : une nouvelle stratégie pour la paix » (U.S. Foreign Policy for the 1970s: A New Strategy for Peace), reflète également les idées de Kissinger. Dans ce rapport, Nixon a souligné que l'ordre politique international, maintenu depuis la Seconde Guerre mondiale, arrivait à son terme et qu'une nouvelle ère commençait. Il a identifié le partenariat avec d'autres pays, la force américaine et la volonté de négocier comme principes pour établir une structure de paix durable (U.S. Department of State. 2003e).

En bref, Nixon et Kissinger ont conçu une nouvelle stratégie étrangère pour répondre diplomatiquement au déclin relatif des États-Unis. Il s'agissait avant tout d'atténuer la rivalité avec l'Union soviétique pour surmonter diverses difficultés nationales et internationales. Bien sûr, l'esprit de confrontation de la guerre froide avec l'Union soviétique n'avait pas complètement disparu. Par exemple, Nixon a souligné les investissements qui permettraient de maintenir la suprématie militaire américaine. L'intention était de gagner du temps, en partant du principe d'une confrontation à long terme.

La nouvelle conception stratégique comprenait également l'intention de réduire l'intervention étrangère, en particulier en Asie. Compte tenu de l'impact négatif de la guerre du Vietnam sur la puissance et le statut des États-Unis, il n'est pas surprenant que le retrait honorable de ce conflit soit devenu un objectif politique prioritaire. À cet égard, Nixon a également souligné la nécessité d'améliorer les relations avec la Chine. Cela aurait pu également s'aligner sur la perception de Kissinger selon laquelle l'ordre international était en train de passer d'un ordre bipolaire basé sur la suprématie écrasante des États-Unis à un ordre multipolaire. Bien que Kissinger, dont l'intérêt principal portait sur les relations entre l'Europe, l'Union soviétique et les États-Unis, n'ait pas accordé autant d'attention à la Chine que Nixon, il envisageait la gestion des relations internationales en utilisant la dynamique des puissances entre les grandes puissances, plutôt qu'en exerçant la puissance américaine de manière isolée. Dans ce contexte, les relations sino-soviétiques, alors en déclin, ont commencé à être perçues comme une opportunité importante pour la stratégie diplomatique américaine (MacMillan 2008, 109)...(suite)