[NSP Report 69] Del Enemigo a una Alianza Tácita: El Acercamiento de Estados Unidos a China en los Primeros Tiempos de la Détente

Profesor Asociado, Facultad de Estudios Internacionales, Universidad Católica de Corea. El Profesor Ma Sang-yun completó sus estudios de pregrado y posgrado en el Departamento de Diplomacia de la Universidad Nacional de Seúl, y luego obtuvo su doctorado en Relaciones Internacionales en la Universidad de Oxford, Reino Unido, con una investigación sobre la intervención de la política interna de Estados Unidos en torno a la democratización de Corea en la década de 1960. Se desempeñó como Decano de la Oficina de Intercambio Internacional de la Universidad Católica de Corea y realizó investigaciones como académico visitante en el Brookings Institution y el Wilson Center en Estados Unidos. Sus principales áreas de investigación son la política exterior de Estados Unidos, las relaciones entre Corea y Estados Unidos, y la historia diplomática de la Guerra Fría. Sus artículos publicados recientemente incluyen: “La decisión de enviar tropas coreanas a Vietnam y el papel de la Asamblea Nacional”, “La diplomacia coreana y el interés nacional en la década de 1970: Una evaluación a través de la teoría del interés nacional de Morgenthau”, “Anatomía de una ‘Relación Especial’: La política exterior del liberalismo internacional del gobierno de Blair y las relaciones anglo-estadounidenses”, y “La estrategia de seguridad de la administración Obama y la alianza Corea-EE. UU.: Más allá del equilibrio de poder역외균형론”.

I. Introducción

Estados Unidos y China fueron los principales actores de la Guerra Fría en Asia. Ambos países participaron en la Guerra de Corea, enfrentándose directamente en un conflicto feroz, lo que generó una profunda desconfianza y recelo mutuo. En Estados Unidos, China era percibida como un país comunista más dogmático que la Unión Soviética, y en el contexto de la Guerra Fría, mejorar las relaciones con un país hostil era difícilmente imaginable. Sin embargo, a pesar de esta desconfianza y recelo de la Guerra Fría, ambos países comenzaron a buscar la mejora de sus relaciones a principios de la década de 1970. La visita del presidente Richard Nixon a China en febrero de 1972 fue el punto culminante, convirtiendo la mejora de las relaciones entre Estados Unidos y China en el evento más destacado de la política internacional durante el período de la détente.

El propósito de este artículo es analizar las causas por las cuales Estados Unidos intentó mejorar las relaciones diplomáticas con China a principios de la década de 1970 durante la fase de détente, examinar el proceso de esas negociaciones y evaluar los resultados de la aproximación entre Estados Unidos y China en la política internacional. Si bien las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y China necesitan ser examinadas no solo desde la perspectiva de Estados Unidos sino también desde la de China, este artículo se centrará principalmente en la diplomacia estadounidense y responderá a las siguientes preguntas: ¿Por qué Estados Unidos se embarcó en la mejora de las relaciones con China, un principal adversario en la confrontación de la Guerra Fría? ¿Cuáles fueron las dificultades encontradas durante el proceso de negociación para mejorar las relaciones con un país hostil, y cómo intentó Estados Unidos superarlas? ¿Cómo se puede evaluar el papel del presidente Nixon y del asesor de seguridad nacional Henry Kissinger en este proceso? ¿Cuáles fueron los resultados de las negociaciones entre Estados Unidos y China, y qué implicaciones tienen para la diplomacia estadounidense y las relaciones entre Estados Unidos y China hoy en día?

La mejora de las relaciones entre Estados Unidos y China es un evento histórico importante y un tema de investigación valioso en sí mismo, pero también es un tema de investigación atractivo desde una perspectiva actual. Esto se debe a que el cambio fundamental en las relaciones entre Estados Unidos y China a principios de la década de 1970 puede ofrecer importantes implicaciones en al menos dos aspectos para comprender las relaciones actuales entre Estados Unidos y China y los cambios resultantes en la situación en torno a la península de Corea. En primer lugar, la política internacional actual se caracteriza por el rápido ascenso de China y el relativo declive de Estados Unidos. Si bien el poder de Estados Unidos sigue siendo formidable, se evalúa que la administración se ha centrado principalmente en la recuperación económica desde la crisis financiera de 2008, prestando relativamente poca atención a la política exterior (Nasr 2013). Sin embargo, este relativo declive del poder estadounidense se observó de manera similar a principios de la década de 1970, y la forma en que Estados Unidos respondió diplomáticamente en ese momento puede proporcionar un punto de referencia útil para comprender la estrategia exterior actual de Estados Unidos.

En segundo lugar, el tema más importante de la política internacional actual es la dirección de las relaciones entre Estados Unidos y China. ¿Se dirige la potencia hegemónica establecida, Estados Unidos, hacia la confrontación con la emergente China? ¿O construirán y fortalecerán ambas partes una relación más cooperativa en el futuro? Dado que los humanos no poseen la capacidad de prever el futuro, no se puede esperar una respuesta más allá de la opinión subjetiva a esta pregunta. Sin embargo, la experiencia histórica de cómo Estados Unidos transformó a China, un adversario comunista, en una "alianza tácita" a través de un acercamiento diplomático a principios de la década de 1970, nos proporciona un espejo para reflexionar indirectamente sobre los problemas actuales. La dificultad de la ecuación de las relaciones entre Estados Unidos y China planteada a principios de la década de 1970 no es en absoluto inferior a la de los problemas actuales. La investigación sobre la solución de ese momento puede ser de alguna ayuda para encontrar soluciones a los problemas actuales y para prever el futuro.

Las relaciones entre Estados Unidos y China y sus negociaciones a principios de la década de 1970 comenzaron a ser objeto de investigación en el mundo académico anglosajón a partir de mediados de la década de 2000, basándose en documentos diplomáticos desclasificados. Sin embargo, la investigación nacional es todavía escasa. Por supuesto, dado que la détente entre Estados Unidos y China a principios de la década de 1970 tuvo un impacto directo e indirecto significativo en la política y la política internacional de Corea en ese momento, se han realizado menciones parciales de las relaciones entre Estados Unidos y China en estudios que abordan la política y la diplomacia del gobierno de Park Chung-hee (Hong Seok-ryul 2012). Sin embargo, las relaciones entre Estados Unidos y China nunca se han establecido como el objeto principal de investigación, y en este sentido, se espera que este estudio contribuya, aunque sea modestamente, a la investigación sobre la historia de las relaciones modernas entre Estados Unidos y China en nuestro ámbito académico.

II. Orígenes de la Détente entre Estados Unidos y China

1. El Declive Relativo de Estados Unidos

En enero de 1969, Nixon asumió la presidencia de Estados Unidos como el 37º presidente. Nixon era conocido como un anticomunista. Ya desde su época como vicepresidente durante la administración Eisenhower, había consolidado firmemente su imagen de anticomunista. Nixon también era un realista e internacionalista. Creía firmemente que la política internacional se basaba fundamentalmente en el poder y pensaba que Estados Unidos debía liderar el orden internacional.

Sin embargo, a finales de la década de 1960, Estados Unidos y el orden internacional estaban experimentando cambios significativos. Estados Unidos seguía siendo la superpotencia mundial, pero se estaba agotando gradualmente. Sobre todo, la Guerra de Vietnam agravó el agotamiento de Estados Unidos. Cuando la administración Johnson se involucró plenamente en la Guerra de Vietnam en 1965, nadie anticipó la prolongación de la guerra. Se creía que las fuerzas comunistas serían pronto erradicadas con la intervención a gran escala de tropas regulares estadounidenses, y que el frente anticomunista en Vietnam, la península de Indochina y, por extensión, Asia Oriental se mantendría. Sin embargo, la guerra se prolongó y Estados Unidos parecía haber caído en un atolladero.

A finales de 1968, Estados Unidos había sufrido 30.500 bajas mortales entre sus 536.000 efectivos desplegados en Vietnam. Se arrojaron 1,65 millones de toneladas de bombas sobre Vietnam del Sur y del Norte, y se perdieron más de 500 aviones. El costo de la guerra, que ascendía a 20.000 millones de dólares anuales, tampoco era insignificante. La proporción del gasto en defensa respecto al PIB aumentó del 7,9% en 1966 al 9% en 1967 y al 9,7% en 1968. Estados Unidos sufría desde finales de la década de 1950 el problema de un déficit en la balanza de pagos y la consiguiente fuga de oro, y el aumento del gasto fiscal debido a la Guerra de Vietnam agravó aún más esta situación. La fuga de oro continuó y la presión inflacionaria también aumentó, lo que llevó a que la economía estadounidense sufriera una inflación del 5% anual en 1968 (Young y Kent 2004, 348-349).

Políticamente, las voces contra la guerra también comenzaron a crecer. Originalmente, los ciudadanos estadounidenses habían reaccionado en general favorablemente a la decisión de la administración Johnson de intervenir en Vietnam. Sin embargo, a medida que la guerra se prolongaba, surgieron y se expandieron los movimientos contra la guerra. En particular, la gran ofensiva lanzada por Vietnam del Norte y el Viet Cong durante el Año Nuevo Lunar de 1968, al demostrar la vitalidad de las fuerzas comunistas, marcó un punto de inflexión en la opinión pública estadounidense sobre la guerra. La insatisfacción y la resistencia de la juventud contra el orden establecido se manifestaron (Gaddis 2010, 14), y la opinión pública que simpatizaba con esto también comenzó a formarse. De esta manera, a finales de la década de 1960, Estados Unidos se enfrentaba a crecientes dificultades políticas y económicas internas.

El orden internacional también estaba experimentando cambios. En particular, los cambios en el equilibrio de poder internacional fueron significativos. En primer lugar, Europa Occidental y Japón lograron un auge económico tras la devastación de la Segunda Guerra Mundial. Entre ellos, los principales países de Europa Occidental, como Francia y Alemania, comenzaron a mostrar una diplomacia más independiente, respaldados por su creciente poder económico y confianza. El presidente francés Charles de Gaulle, persiguiendo una línea independiente, se retiró de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) en 1966. Alemania, desde el establecimiento de una gran coalición entre el Partido Demócrata Cristiano y el Partido Socialdemócrata en diciembre de 1966, comenzó a buscar la mejora de las relaciones con la Unión Soviética y los países de Europa del Este bajo la política oriental (Ostpolitik) liderada por el Ministro de Asuntos Exteriores socialdemócrata Willy Brandt. En medio de esto, Estados Unidos temía una debilitación de la unidad occidental contra la Unión Soviética.

En segundo lugar, y más importante desde la perspectiva de Estados Unidos, fue el fortalecimiento del poder militar de la Unión Soviética. A partir de mediados de la década de 1960, la Unión Soviética se centró intensamente en expandir su capacidad nuclear y de lanzamiento, y como resultado, alrededor de 1968, poseía una capacidad de armas estratégicas comparable a la de Estados Unidos. Ambas partes, la URSS y EE. UU., poseían la capacidad de un segundo ataque contra el adversario (Ha Young-sun 1989, 232). Desde la perspectiva de Estados Unidos, esto significó la pérdida de su superioridad estratégica sobre la Unión Soviética.

Por supuesto, la Unión Soviética también enfrentaba sus propias dificultades. La recesión económica continuaba y la división dentro del bloque comunista se estaba manifestando. Yugoslavia, Albania y Rumania perseguían sus propias líneas independientes y, lo que es más importante, como se discutirá más adelante, el conflicto con China se estaba intensificando. Es decir, no fue solo el poder de Estados Unidos lo que se debilitó unilateralmente. Estados Unidos seguía siendo la superpotencia mundial. Sin embargo, estaba claro que Estados Unidos estaba experimentando un relativo debilitamiento de su estatus internacional y necesitaba tiempo para recuperarse internamente. La política exterior de la administración Nixon, que asumió el cargo en 1969, no podía sino partir de esta evaluación de la realidad.

Nixon nombró a Henry Kissinger, profesor de relaciones internacionales en la Universidad de Harvard, como su Asesor de Seguridad Nacional. Si bien Kissinger era sin duda un erudito que apoyaba al Partido Republicano y estaba bien versado en asuntos internacionales, su nombramiento fue algo inesperado. Esto se debió a que Kissinger había sido asesor político de Nelson Rockefeller, quien se postuló para la nominación presidencial republicana, y no de Nixon. Sin embargo, Nixon y Kissinger compartían el hecho de ser ambos realistas consumados e internacionalistas. Ambos también preferían la negociación secreta y el compromiso a través de negociaciones encubiertas, y estaban dispuestos a actuar saltándose la jerarquía oficial de la burocracia cuando fuera necesario. Sobre todo, se enfrentaban juntos al importante problema de cómo mantener la influencia de Estados Unidos y asegurar sus intereses nacionales en el cambiante entorno internacional caracterizado por el declive relativo de Estados Unidos, y compartían la convicción de que la diplomacia era crucial para resolver este problema (Hanhimäki 2013, 37-39).

¿Cómo respondieron Nixon y Kissinger a los cambios en el entorno de la política internacional en el que se encontraba Estados Unidos? A este respecto, es necesario prestar atención a los discursos y escritos de Nixon y Kissinger antes de asumir sus máximas responsabilidades políticas. En primer lugar, Nixon expuso sus ideas sobre la détente entre Estados Unidos y la Unión Soviética en un discurso pronunciado ante el Bohemian Club el 29 de julio de 1967. Al mencionar los cambios en el equilibrio de poder internacional, señaló que la Unión Soviética estaba superando a Estados Unidos en tonelaje de armas nucleares y que para 1970 igualaría a Estados Unidos en medios de lanzamiento, y que China pronto también tendría capacidad de lanzamiento nuclear. Nixon enfatizó que Estados Unidos debía invertir para mantener su superioridad militar y que la afirmación de que bastaba con poseer una fuerza nuclear equivalente a la de la Unión Soviética debía ser rechazada. Sin embargo, Nixon creía que Estados Unidos debía expandir el comercio con la Unión Soviética y los países de Europa del Este económicamente, y diplomáticamente argumentó que "debemos reducir la posibilidad de malentendidos a través del diálogo con los líderes soviéticos y buscar áreas de acuerdo para reducir las tensiones".

Además, en un ensayo titulado "Asia después de Vietnam" publicado en octubre de 1967 en la influyente revista de asuntos exteriores Foreign Affairs, Nixon instó a una nueva política asiática. Nixon criticó la situación en la que Estados Unidos estaba atrapado en la prolongada Guerra de Vietnam y argumentó que la diplomacia estadounidense debía implementar una nueva política asiática alejada de Vietnam. El argumento de que "Asia hoy debe esforzarse por su propia seguridad" y que Estados Unidos debe desempeñar un papel de apoyo a esta idea se formalizó más tarde como la Doctrina Nixon. Otro punto de interés en este artículo fue China. Nixon argumentó que no se podía permitir que China, con mil millones de habitantes, permaneciera indefinidamente en el aislamiento internacional. Si China continuaba amenazando a otros países sin cambiar, el mundo tampoco estaría seguro, por lo que era necesario hacer esfuerzos para incorporar a China a la comunidad internacional (Nixon 1967, 113-125; U.S. Department of State 2003b).

En el ensayo "Central Issues of American Foreign Policy", publicado en 1968, Kissinger consideró que la tarea fundamental de la política exterior estadounidense era responder creativamente al cambio estructural de la política internacional con el surgimiento de un nuevo orden multipolar. Percibió que el orden bipolar entre Estados Unidos y la Unión Soviética, formado después de la Segunda Guerra Mundial, aunque militarmente aún existía, se estaba transformando políticamente en un orden multipolar. Según Kissinger, en un orden político multipolar, Estados Unidos ya no puede liderar la estabilidad del orden internacional basándose en un poder abrumador. Por lo tanto, aunque Estados Unidos sigue siendo una superpotencia en términos físicos, su papel consiste en crear una estructura que pueda movilizar la cooperación de otras potencias en el ámbito político. Kissinger también afirmó que Estados Unidos debía promover la estabilidad internacional formando un consenso con otras potencias sobre la naturaleza del orden internacional, y al mismo tiempo perseguir sus propios intereses nacionales. A este respecto, Kissinger señaló que Estados Unidos debía tener flexibilidad diplomática para desempeñar este papel, lo que significaba que la diplomacia no debía verse excesivamente limitada por la opinión pública interna, que tendía a ser moralista y legalista (Kissinger 1968; U.S. Department of State 2003c).

La evaluación de la situación por parte de Nixon y Kissinger se mantuvo después de la entrada en funciones de la administración Nixon. En una conferencia de prensa en la Casa Blanca en diciembre de 1969, Kissinger declaró lo siguiente sobre la dirección básica de la política exterior estadounidense: "Nos encontramos en un momento en el que debemos basar la política exterior estadounidense en nuevos cimientos. Durante los veinte años de posguerra, la política exterior estadounidense se ha guiado por los principios que guiaron el Plan Marshall". Sin embargo, "las condiciones han cambiado drásticamente. El papel de otros países ha aumentado en el mundo de hoy. Están recuperando la confianza. Están surgiendo nuevas naciones. El comunismo ya no es una fuerza monolítica. Por lo tanto, nos enfrentamos al problema de construir relaciones internacionales sobre una base menos unilateralmente estadounidense que antes (U.S. Department of State 2003d)".

El informe "U.S. Foreign Policy for the 1970s: A New Strategy for Peace", presentado por el presidente Nixon al Congreso en febrero de 1970, también refleja las ideas de Kissinger. En este informe, Nixon señaló que el orden político internacional que se había mantenido desde la Segunda Guerra Mundial estaba llegando a su fin y que se estaba entrando en una nueva era. Y enumeró la asociación con otros países, la fortaleza de Estados Unidos y la voluntad de negociar como principios para establecer una estructura de paz duradera (U.S. Department of State. 2003e).

En resumen, Nixon y Kissinger concibieron una nueva estrategia exterior para responder diplomáticamente al declive relativo de Estados Unidos. El objetivo principal era aliviar la competencia con la Unión Soviética para superar diversas dificultades internas y externas. Por supuesto, el espíritu de confrontación de la Guerra Fría con la Unión Soviética no había desaparecido por completo. Por ejemplo, Nixon enfatizó la inversión para mantener la superioridad militar de Estados Unidos. Había una fuerte intención de ganar tiempo, asumiendo una confrontación a largo plazo.

La nueva estrategia también incluía la intención de reducir la intervención exterior, especialmente en la región asiática. Teniendo en cuenta el impacto negativo de la Guerra de Vietnam en el poder y el estatus de Estados Unidos, no es sorprendente que la retirada honorable de esta guerra se convirtiera en un objetivo político prioritario. A este respecto, Nixon también enfatizó la necesidad de mejorar las relaciones con China. Esto también podría armonizar con la percepción de Kissinger de que el orden internacional estaba pasando de un orden bipolar basado en la abrumadora superioridad de Estados Unidos a un orden multipolar. La principal preocupación de Kissinger eran las relaciones entre Europa y Estados Unidos, por lo que no estaba tan interesado en China como Nixon. Sin embargo, Kissinger concibió la gestión de las relaciones internacionales utilizando la dinámica de poder entre las grandes potencias, en lugar de que Estados Unidos ejerciera su poder de forma unilateral, y en este sentido, las relaciones chino-soviéticas, que se deterioraban en ese momento, comenzaron a ser vistas como una oportunidad importante en la estrategia diplomática de Estados Unidos (MacMillan 2008, 109)... (Continuará)

La nueva conceptualización estratégica también contenía la intención de reducir la intervención exterior, especialmente en la región asiática. Teniendo en cuenta el impacto negativo de la Guerra de Vietnam en el poder y el estatus de Estados Unidos, no es sorprendente que la retirada honorable de dicho conflicto se convirtiera en el principal objetivo político. En este contexto, Nixon también enfatizó la necesidad de mejorar las relaciones con China. Esto podría haberse alineado con la percepción de Kissinger de que el orden internacional estaba pasando de un orden bipolar basado en la abrumadora superioridad estadounidense a un orden multipolar. Si bien el principal interés de Kissinger eran las relaciones entre Europa, la Unión Soviética y Estados Unidos, y no le interesaba tanto China como a Nixon, Kissinger concibió la gestión de las relaciones internacionales no mediante el ejercicio unilateral del poder estadounidense, sino utilizando la dinámica de poder entre las grandes potencias. Desde esta perspectiva, la deteriorada relación sino-soviética de la época comenzó a ser percibida como una oportunidad importante para la estrategia diplomática estadounidense (MacMillan 2008, 109)...(continuación)