[NSP Report 66] La transformación del orden internacional y las relaciones entre Estados Unidos y China en una era de competencia estratégica: centrándose en la postura y las políticas estratégicas de China

Investigador y jefe del equipo de estudios regionales del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional (INSS). Obtuvo un doctorado en Política China en la Universidad de Fudan (上海復旦大學). Ha sido investigador visitante en el Instituto de Investigación de Estudios de Asia Oriental de la Universidad de Tokio (東京大學) y en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl, así como becario visitante de la Cancillería de Taiwán (臺灣) en Taiwán. Sus principales áreas de investigación son las relaciones exteriores de China y la seguridad en Asia Oriental, y se desempeña como director de investigación de la Sociedad Coreana de Política Internacional y presidente de la Sociedad de Investigación de Política Exterior y de Seguridad de China. Sus publicaciones recientes incluyen "La aparición del liderazgo de Xi Jinping y la política exterior de China: centrándose en los aspectos de 'continuidad' y 'cambio'", "Cooperación de seguridad entre Corea del Sur y China: centrándose en la apertura/reforma de Corea del Norte y las contingencias", "La política de seguridad energética de China y las perspectivas de las relaciones entre China y Estados Unidos", entre otros.

I. Introducción

A principios de la década de 1970, cuando se normalizaron las relaciones entre Estados Unidos y China, China no era en absoluto un objeto de competencia estratégica para Estados Unidos. Era simplemente uno de los objetivos selectivos con los que Estados Unidos necesitaba aliarse para contener la expansión de la Unión Soviética en Asia Oriental, y no era más que una especie de escudo de defensa indirecta (Kissinger 2012, 270-272). Dentro del orden mundial y la arquitectura de Asia Oriental liderados por Estados Unidos, China era solo un medio para satisfacer ciertas necesidades. Sin embargo, en el siglo XXI, China se ha convertido en un país que compite con Estados Unidos por la hegemonía mundial, en lugar de la Unión Soviética en declive. Si bien las relaciones entre Estados Unidos y la Unión Soviética en el siglo XX se caracterizaron por una intensa competencia estratégica, las relaciones entre Estados Unidos y China en el siglo XXI muestran una coexistencia de competencia y cooperación, conflicto y compromiso. Además, Estados Unidos y China están actuando como los actores más importantes e influyentes en la formación de un nuevo orden mundial y una nueva arquitectura en Asia Oriental.

La carga de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China en el siglo XXI parece ser sentida con mayor intensidad por China, que se encuentra en la posición de desafiante. Esto se debe a que, tradicionalmente, las potencias hegemónicas existentes han respondido al ascenso de nuevas potencias de diversas maneras, como guerras preventivas, contención y estrategias de compromiso, para frustrar el ascenso de nuevas potencias o ralentizar su velocidad. Por el contrario, China, como potencia emergente, se enfrenta a la situación de tener que realizar la "teoría del desarrollo pacífico" mientras supera diversas afirmaciones tradicionales, como la "inevitabilidad del choque" y la "ruptura del statu quo" entre Estados Unidos y China, que son sostenidas por la teoría de la transición de poder o la teoría del realismo ofensivo. Es decir, China debe superar la contención y el control directos e indirectos de Estados Unidos, al mismo tiempo que disipa la "teoría de la amenaza china" sentida por los países vecinos, para expandir su propio espacio de supervivencia e interés.

Desde el comienzo del siglo XXI, cuando el ascenso de China se ha convertido en un hecho consumado tanto a nivel nacional como internacional, China ha comenzado a enfatizar el llamado "desarrollo pacífico" (和平發展) y el "mundo armonioso" (和諧世界). Esto significa que el ascenso de China no representará una amenaza para el sistema internacional existente ni para los países vecinos, sino que se desarrollará de manera pacífica, y que la sociedad internacional futura que China persigue se orientará hacia un mundo armonioso (Oficina de Información del Consejo de Estado de la República Popular China 2011). Estas afirmaciones y estrategias chinas son una herencia y desarrollo del pensamiento de Deng Xiaoping (鄧小平), quien enfatizó que la "paz" y el "desarrollo" eran los problemas más importantes después del fin de la Guerra Fría, y abogó por "ocultar las propias fortalezas y esperar el momento oportuno" (韜光養晦) y "actuar cuando sea el momento" (有所作爲).

Xi Jinping (習近平), quien recientemente ha emergido como el máximo líder de China, enfatiza el "Sueño Chino" (中國夢) y el "Rejuvenecimiento de la Nación China" (中華民族的復興) en el siglo XXI. Además, promueve las "Nuevas Relaciones entre Grandes Potencias" (新型大國關係) como una palabra clave en las relaciones exteriores, enfatizando particularmente la mejora de la comprensión mutua y la construcción de confianza estratégica en las relaciones entre Estados Unidos y China. Sin embargo, Estados Unidos no oculta sus dudas sobre las intenciones estratégicas de China y recientemente ha intentado una política de "reequilibrio" para fortalecer su intervención en la región de Asia y el Pacífico. La competencia hegemónica entre Estados Unidos y China, los dos ejes de la política mundial, es decir, el "Grupo de Dos" (Group of Two: G2), en el escenario de Asia y el Pacífico podría alterar el panorama de la política, la diplomacia y la seguridad en Asia Oriental en el futuro. Entonces, ¿qué tipo de estrategias y objetivos externos está formulando China para navegar la transformación del orden internacional y la competencia estratégica entre Estados Unidos y China en el siglo XXI, que surgen de su propio ascenso? ¿Y qué tipo de plan estratégico está trazando China para construir un nuevo orden en Asia Oriental, así como para las relaciones con Estados Unidos? Este artículo tiene como objetivo examinar el contenido de la estrategia exterior de China en el período de transición histórica en el que se está consolidando un sistema bipolar entre Estados Unidos y China, superando la era de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética, y basándose en ello, prever la nueva arquitectura que se avecina en Asia Oriental y explorar las implicaciones políticas y las direcciones de respuesta para Corea.

II. Estructura y Naturaleza Básica de las Relaciones entre Estados Unidos y China en el Siglo XXI

La estructura y naturaleza de las relaciones entre Estados Unidos y China en el siglo XXI pueden describirse de varias maneras. Sin embargo, el término que mejor describe las relaciones actuales entre Estados Unidos y China sería "cooperación en medio de la lucha" (cooperation amid struggle). Las relaciones entre Estados Unidos y China no han logrado escapar de la relación de "cooperación en medio de la lucha" durante más de 40 años desde su normalización en 1972. Si bien muchos expertos describen la naturaleza de las relaciones entre Estados Unidos y China como una coexistencia de "conflicto y cooperación", en un sentido estricto, es apropiado considerarlas como una "cooperación conflictiva" que busca la cooperación según las necesidades selectivas sobre la base de una estructura de conflicto fundamental. Además, a medida que la fuerza nacional de China aumenta rápidamente, la estructura de competencia en las relaciones entre Estados Unidos y China se intensifica cada vez más a nivel mundial, incluida Asia Oriental, lo que inevitablemente se manifiesta con mayor frecuencia en forma de conflicto entre los dos países en temas y áreas específicas. A pesar de esto, el hecho de que tanto Estados Unidos como China enfatizan la cooperación y, de hecho, busquen cooperar se debe a que no desean que la confrontación y la fricción amplificadas por el conflicto conduzcan a una disminución de los intereses mutuos y a la destrucción de la estabilidad del orden mundial.

En segundo lugar, la estructura y naturaleza de las relaciones actuales entre Estados Unidos y China pueden describirse como "cooperación en medio de la desconfianza estratégica" (cooperation amid strategic mistrust). Esto se debe a que, a pesar de la amplia gama de cooperación entre Estados Unidos y China, esta se caracteriza fundamentalmente por una cooperación basada en la necesidad realista, con desconfianza estratégica subyacente. Fundamentalmente, Estados Unidos está preocupado por las intenciones estratégicas a medio y largo plazo de China y la posibilidad de que desafíen los intereses nacionales de Estados Unidos, mientras que China sospecha que Estados Unidos está tratando de contener u obstaculizar su ascenso y socavar su sistema político de partido comunista (Lieberthal and Wang 2012). Por ejemplo, Estados Unidos afirma que su política de reequilibrio hacia la región de Asia y el Pacífico contribuye a la estabilidad de la región, amplía su papel constructivo en la región y protege los intereses nacionales de Estados Unidos, pero China lo considera como parte de una estrategia de contención y disuasión contra sí misma y cree que solo conduce a la inestabilidad en la región (Yang Jiechi, 2013, 18; Kim Chan-young y Dai Wei-lai, 2012, 19-23; Wang Yi-wei 2012, 66-72). Estas relaciones entre Estados Unidos y China pueden parecer una "relación frágil" (fragile relationship) como argumenta Harry Harding, o una relación de "mismos sueños en camas separadas" (same bed different dreams) como describe David Lampton (Harding 1992; Lampton 2002).

Las relaciones entre Estados Unidos y China en el siglo XX se caracterizaron por un enfoque ofensivo y de presión por parte de Estados Unidos hacia China, basado en su superioridad de poder unilateral. Sin embargo, a diferencia del siglo XX, la reducción de la brecha de poder integral entre Estados Unidos y China, que se ha vuelto evidente en el siglo XXI, actúa como un factor que complica significativamente las relaciones entre ambos países. La escala económica de China se ha convertido en la segunda más grande del mundo después de Estados Unidos a partir de 2010, y su gasto en defensa también ha sido el segundo más alto del mundo desde 2009. Además, a finales de 2012, China poseía las mayores reservas de divisas del mundo, con 3,3 billones de dólares, de los cuales más de 1 billón de dólares se invirtieron en la compra de bonos del Tesoro de Estados Unidos, lo que la convierte en el mayor tenedor de bonos estadounidenses del mundo. Es como si China tuviera la llave principal para influir en el poder económico de Estados Unidos. A medida que su poder nacional aumenta, China exige que Estados Unidos la respete y la trate en igualdad de condiciones, promoviendo la "democratización del orden internacional" y las "nuevas relaciones entre grandes potencias".

[Tabla 1] Comparación de diversos indicadores de poder nacional entre China y Estados Unidos (2012)

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Fuente: Banco Mundial, Oficina del Censo de los Estados Unidos, The World Factbook de la CIA, FMI.

Por supuesto, el ascenso de China presenta tanto una amenaza como una oportunidad para Estados Unidos. Estados Unidos busca reducir la carga y los costos que ha asumido solo en la resolución de problemas internacionales al cooperar con China, una potencia emergente, y compartir responsabilidades conjuntas en diversas cuestiones internacionales. La exigencia de Estados Unidos de un comportamiento "responsable" por parte de China refleja precisamente esta intención. De hecho, desde la perspectiva de Estados Unidos, hay un número creciente de asuntos en los que debe cooperar con China, que ha alcanzado el estatus de "G2" en la era de la globalización. Estados Unidos se encuentra ahora en una situación en la que es difícil resolver problemas internacionales importantes como la superación de la crisis financiera mundial, la cuestión nuclear de Corea del Norte, el cambio climático y los problemas ambientales sin la cooperación de China. Por esta razón, en su discurso de apertura del primer Diálogo Estratégico y Económico entre Estados Unidos y China (U.S.-China S&ED) el 27 de julio de 2009, el presidente Obama afirmó: "Las relaciones entre Estados Unidos y China son más importantes que cualquier otra relación bilateral para dar forma al siglo XXI", y la entonces Secretaria de Estado Hillary Clinton y el Secretario del Tesoro Timothy Geithner afirmaron: "Hay pocos problemas globales que Estados Unidos o China puedan resolver por sí solos, pero si Estados Unidos y China trabajan juntos, no hay problema en la Tierra que no puedan resolver" (Clinton y Geithner 2009).

Sin embargo, el aumento del poder nacional integral de China y la consiguiente expansión de sus responsabilidades y funciones también se perciben como un desafío al orden internacional liderado por Estados Unidos, al aumentar la influencia de China y dar más voz a China en los principales asuntos internacionales. Esto se debe a que, a medida que el poder nacional integral de China crece, la competencia de poder entre Estados Unidos y China se vuelve inevitablemente más intensa, y el alcance de los temas de fricción y confrontación mutua también se amplía en consecuencia. Aunque Estados Unidos y China no lo declaran públicamente, en realidad tienen objetivos estratégicos que amenazan los intereses fundamentales del otro. Estados Unidos, aunque adopta un enfoque pacífico y gradual, cree que China debe evolucionar eventualmente hacia la aceptación de la democracia liberal al estilo occidental. Por otro lado, el liderazgo chino no tiene intención de cambiar fundamentalmente el sistema de gobierno del partido comunista y considera que Estados Unidos, que exige un cambio de sistema, representa la amenaza externa más grave que enfrenta China. Por lo tanto, China busca contener la influencia militar y diplomática de Estados Unidos en la región del Pacífico Occidental y, en última instancia, convertirse en la fuerza líder que reemplace a Estados Unidos en Asia Oriental.

Afortunadamente, a pesar de las diferencias fundamentales en las ideologías de gobierno y los sistemas políticos, y la estructura de confrontación geopolítica, Estados Unidos y China están, en la práctica, tratando de evitar al máximo el conflicto. China busca evitar un conflicto directo con Estados Unidos al priorizar el crecimiento económico. Esto se debe a que es evidente que un conflicto con Estados Unidos afectaría negativamente el logro de los objetivos nacionales de "construcción de una sociedad moderadamente próspera" (全面小康社會建設) y "gran rejuvenecimiento de la nación china" (中華民族的偉大復興). Por lo tanto, desde el inicio de la reforma y la apertura, China ha enfatizado la política de "aumentar la comprensión mutua, expandir el consenso, desarrollar la cooperación y crear el futuro juntos" (增進了解, 擴大共識, 發展合作, 共創未來) (Tao Jian 1998, 10). Y en la era actual de Xi Jinping, China promueve las "nuevas relaciones entre grandes potencias" en sus relaciones con Estados Unidos, que, según el Ministro de Relaciones Exteriores Wang Yi (王毅), implican el concepto de "permitir que las potencias emergentes y las potencias establecidas escapen del ciclo histórico de reorganización del orden internacional a través de conflictos directos como la guerra, y que las dos grandes potencias logren un desarrollo pacífico del mundo a través de una competencia justa sobre la base de la cooperación" (Wang Yi 2013, 4).

Por otro lado, Estados Unidos también enfatiza una visión de futuro en la que ambas partes ganan a través de la cooperación en lugar del conflicto con China. Por ejemplo, en un discurso pronunciado el 7 de marzo de 2012 en el Instituto de Paz de Estados Unidos (United States Institute of Peace) para conmemorar el 40 aniversario de la visita del presidente Nixon a China, la ex Secretaria de Estado Hillary Clinton describió las relaciones entre Estados Unidos y China como "relaciones entre grandes potencias" que logran el equilibrio más ideal entre competencia y cooperación, afirmando que "China no es la Unión Soviética, y Estados Unidos y China no deben volver a la Guerra Fría". Además, Clinton enfatizó: "Históricamente, cuando una potencia emergente desafía a una potencia establecida, siempre ha habido guerra, pero debemos y podemos escribir una nueva historia en la que no haya relaciones de hostilidad ni guerra" (Clinton 7 de marzo de 2012). Aunque existen numerosos casos históricos de conflicto en torno a la transición de poder entre potencias establecidas y emergentes, el fuerte deseo expresado por Estados Unidos y China de evitar el conflicto mutuo es un factor que genera esperanza de que la transformación del orden internacional en el siglo XXI pueda ocurrir de nuevas maneras.

A pesar de ello, no podemos negar que, en la práctica, las relaciones entre Estados Unidos y China son estructural y dinámicamente mucho más frágiles y complejas que las relaciones entre Corea del Sur y Estados Unidos, o entre Estados Unidos y Japón. Esto se debe a que China considera que el dominio en la región asiática, centrada en Asia Oriental, es crucial para su visión de futuro, y Estados Unidos no parece dispuesto a ceder su dominio en la región de Asia y el Pacífico a China. La política de "pivote hacia Asia" o reequilibrio promovida por la administración Obama representa esta intención de Estados Unidos. Por el contrario, China está intentando bloquear o negar la intervención estadounidense en Asia en la medida de lo posible, basándose en su estrategia de "Acceso Negado / Negación de Área" (Anti-Access/Area-Denial: A2/AD) (Kim Sung-gul 2012, 42-67).

Sin embargo, el conflicto y la cooperación entre Estados Unidos y China son asuntos que tienen un impacto de gran alcance no solo en la relación bilateral, sino también a nivel regional y mundial. Esto significa que tanto Estados Unidos como China enfrentan una creciente importancia y dificultad al formular sus estrategias hacia el otro. Además, debido a que diversos problemas políticos, económicos, sociales y culturales actúan de manera compleja en las relaciones entre Estados Unidos y China en términos de estructura social y naturaleza, las relaciones se están volviendo difíciles de resolver con estrategias lineales. Es decir, se está volviendo cada vez más difícil tratarse mutuamente. Por ejemplo, mientras que la estrategia estadounidense hacia la Unión Soviética durante la Guerra Fría se centró en cuestiones de seguridad, la estrategia actual hacia China requiere la consideración simultánea de una gama mucho más amplia de cuestiones, incluyendo no solo la economía y la seguridad militar, sino también los derechos humanos y la democratización.

En última instancia, las relaciones bilaterales actuales entre Estados Unidos y China buscan la cooperación basada en la necesidad realista sobre la base de una estructura de conflicto y competencia, y se caracterizan por una mezcla de conflicto y cooperación. Estados Unidos y China tienen consideraciones estratégicas de "sueños diferentes en la misma cama" sobre el orden internacional, y es inevitable la competencia por el dominio en la región de Asia y el Pacífico, centrada en Asia Oriental. La cuestión es si las relaciones entre Estados Unidos y China en el siglo XXI podrán avanzar hacia la cooperación en lugar de la competencia. Para ello, como señaló Henry Kissinger, es necesario que tanto Estados Unidos como China dialoguen sobre cuestiones de conflicto y cooperación habituales y busquen intereses comunes, y que establezcan un marco de cooperación integral a nivel de gestión de crisis que trascienda el nivel bilateral para resolver conflictos y tensiones regionales, al tiempo que comparten una visión a nivel mundial (Kissinger 2011, 526-530). Solo entonces las relaciones entre Estados Unidos y China podrán liberarse de la estructura de conflicto y confrontación y crear una nueva estructura de coevolución.... (continuará)