中国共产党在中共对外政策制定过程中的作用变化

EAI中国研究报告No.8

作者

金爱庆（Kim Ae-kyung）_明知专门大学中文系副教授。毕业于国民大学中文系，并在北京大学获得国际政治学博士学位。曾任国民大学兼职教授及首尔大学国际问题研究所高级研究员。主要研究领域为中国外交及东亚国际关系，近期研究成果包括《中国国家利益的再构建分析：以对发展中国家外交战略变化为中心》（2013）、《习近平时代的外交战略与对朝鲜半岛政策展望》（2012）、《韩中之间潜在的领土及海洋划界问题》（2011）、《中国崛起与软实力战略：以对非洲政策为例》（2008）等。

一、引言

影响中国对外政策制定的行为体非常多样。正如许多现有研究已揭示的那样，影响对外政策的行为体日益多元化，其作用也日趋多样。这意味着中国的对外政策制定过程正朝着与以往最高领导层几人决定政策的时代截然不同的方向发展。中国对外政策制定过程中出现的这种趋势，证明了随着中国国内社会的多元化，各种利益关系正在形成，并且随着中国与国际社会的相互依存加深，对外政策的界限也变得模糊。影响中国对外政策制定的因素和行为体因制定过程日益复杂而趋于多样化。这种趋势并非中国独有，因为全世界几乎所有国家都出现了类似的趋势（Jakobson and Knox 2010, 1-51）。

尽管影响对外政策的新行为体不断涌现，但中国共产党在对外政策制定中，无论过去还是现在，仍然是最核心的行为体。众所周知，中国在政治上维持着党-国体制的基本框架，党领导着国家机关。这意味着中国共产党在包括宪法和意识形态在内的所有政治行政体制和法律制度中都获得了领导权的保障，中国共产党是一个不同于其他国家执政党的概念。在中国维持党-国体制的框架下，国家的主要政策据说是通过共产党讨论和决定的。全国人民代表大会及其常务委员会负责政策的立法，以国务院为中心的行政机关则负责政策的执行。

人们总是对在对外政策制定过程中发挥核心作用的机构或人物高度关注。随着中国国际地位的提高和影响力的增强，对与对外政策制定相关的行为体以及在制定过程中发挥核心作用的机构或人物的关注也毫不例外。中国对外政策制定过程中出现与以往不同的新特点之所以特别引人关注，可能是因为中国对外政策被评价为发生了戏剧性的变化，中国作为社会主义国家与其他国家存在差异性，以及中国国际影响力不断提升等原因。

与对中国对外政策制定过程的关注度相比，现有研究并不算多。通常将对外政策的制定过程称为“黑箱”。这是因为洞察对外政策的制定过程本身就存在固有的局限性。然而，在中国，由于政治体制的特殊性，难以特别容易地获取相关资料，因此要弄清具体通过何种过程制定政策非常困难。尽管如此，如上所述，关于中国对外政策制定过程的零散研究仍在进行。随着外部对中国对外政策制定结构的关注度提高，与中国对外政策制定机构或影响对外政策制定的因素相关的研究呈现出逐渐增多的趋势。

关于中国对外政策制定的现有研究，大多集中于介绍制定和执行对外政策的党政组织及人事并分析其特点，或介绍和分析影响对外政策制定的党政组织、智库（think tank）及企业等因素，以及阐明领导小组（領導小組）在政策制定过程中的作用（Barnett 1985; Lieberthal and Oksenberg 1988; Zhao 1992, 158-178; Lu 1997; Jakobson and Knox 2010, 1-51; Cabestan 2009, 63-97; 郑在皓 2000, 121-187; 徐镇英 2006, 70-98; 金兴圭 2008, 60-91; 金泰昊 2005, 121-136; 邵宗海 2011; 王存刚 2012, 1-18）。部分研究通过具体案例分析了对外政策的制定过程及最高领导层在过程中的影响力。尽管信息有限，但能窥见对外政策制定过程的研究仍值得高度评价，然而这些研究也未能摆脱时间上的局限性。

本文在参考现有研究的基础上，着重关注中国共产党在对外政策中的作用变化。不可否认，中国共产党至今仍是中国对外政策最重要的制定者。然而，影响对外政策的因素和行为体正在增加也是事实。随着中国国际地位的提高和对外交流的扩大，中国需要参与的对外议题也随之增加，利益相关者也随之增多。过去，与对外议题相关的政府部门仅限于外交部，而现在，随着对外议题的多样化，已扩展到商务部、国防部、教育部、环保部门等。如此一来，随着利益相关者的增多和议题的专业化，政策制定过程需要一定的程序。

那么，在对外政策制定过程中，被评价为仍发挥垄断作用的中国共产党是如何处理对议题多样性和专业性的考量以及程序制度化问题的呢？新行为体在对外政策制定中的出现，是否导致了共产党在对外政策中的支配性影响或领导地位的缩小？抑或是党正在利用新行为体来加强其决定的合法性和正当性？本文正是基于这些问题意识，旨在分析中国共产党在对外政策制定过程中的作用。尽管出现了各种行为体，对外相关议题的增加也需要专业性，但本文的初步判断是，中国共产党在政策制定过程中仍然发挥着支配性影响，并通过正式和非正式的机制加强对新行为体的控制，以巩固党的自身影响力。

本文首先在第二章考察与中国对外政策相关的党内正式和非正式机构，并分析其作用。正式机构是指在中国共产党党章和党中央的官方机构列表中明确记载的组织；非正式机构是指虽未在党章和官方机构列表中明确记载，但据称在实际政策制定中发挥重要作用的组织。通过考察中国共产党与对外政策相关的正式和非正式机构，我们将能够理解拥有政策制定权力的制度机制。第三章首先按时期分析历代最高领导人和党内机构在对外政策制定过程中的作用，并考察对外政策制定过程中出现的特点。分时期比较研究能够展示对外政策制定过程的变化，从而凸显在政策制定过程中扮演最核心角色的党中央与各种行为体之间维持的关系。通过这些分析，旨在判断中国共产党在对外政策制定过程中是否存在作用变化。第四章为结论部分，将展望未来十年共产党在对外政策制定中的作用和地位。

二、中国对外政策制定过程与党内相关机构考察

外交政策的制定结构因政治体制的差异而异。例如，民主体制和威权体制在外交政策的制定过程和结构上必然存在差异。即使维持相同的政治体制，不同国家其制定结构也可能存在差异。也就是说，根据议会内阁制或总统制的不同可能存在差异，即使是总统制体制，根据行政部门与国会的关系、外交行政部门的种类及其相互间的权力关系、舆论和利益集团的影响等差异，也可能呈现出独特的特点。此外，该国最高领导人的倾向在外交政策制定过程中可能发挥非常重要的作用。因此，很难在外交政策制定结构中找到支配性的倾向或模式（刘胜益 1995, 137）。

尽管如此，一个国家的政策通常是由代表国家的个人和集体，即根据宪法或法律体系确定的公职人员来决定的。一个国家的外交政策可能由个人决定，也可能由相关机构及其所属的集体决定。中国也不例外，政策将由根据宪法和法律确定的公职人员来决定。只是如前所述，中国作为维持党-国体制的社会主义体制，政府受党领导，因此国家重要的内外政策由党的最高领导层和相关组织在制定过程中发挥核心作用。这里的相关组织包括党的正式和非正式机构，对这些机构的介绍如下。

1. 中国对外政策制定过程与党内正式机构

与对外政策相关的党内正式机构包括中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会及中央书记处、中共中央宣传部、中共中央对外联络部、中共中央政策研究室、中央外事工作领导小组办公室和中央台湾工作办公室等。在对外政策制定过程中，这些机构的作用并非均等，且随时期不同而有所差异。这可能是因为在中国对外政策制定过程中，与相关议题相关的主要机构和相关人员的作用得到进一步强调，以及中国对外政策制定体系的制度化水平存在差异。因此，本章将简要介绍党内相关机构的作用和发展过程……（未完待续）