El papel cambiante del Partido Comunista en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China

Informe del Panel de Estudios de China de EAI No. 8

Autor

Kim Ae-kyung (金愛慶)_Profesora Asociada del Departamento de Chino del Colegio Profesional Myongji. Se graduó del Departamento de Chino de la Universidad de Kookmin y obtuvo un doctorado en Política Internacional en la Universidad de Pekín (北京大學). Ha sido profesora adjunta en la Universidad de Kookmin y miembro principal de investigación en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. Sus principales áreas de investigación son la diplomacia china y las relaciones internacionales de Asia Oriental. Sus recientes trabajos incluyen "Análisis de la Reconfiguración de los Intereses Nacionales de China: Centrado en el Cambio de la Estrategia de Política Exterior hacia los Países en Desarrollo" (2013), "La Estrategia Exterior de la Era Xi Jinping y las Perspectivas de la Política hacia la Península de Corea" (2012), "Problemas Potenciales de Delimitación Territorial y Marítima entre Corea y China" (2011), "El Ascenso de China y la Estrategia de Poder Blando: Un Estudio de Caso de la Política hacia África" (2008), entre otros.

I. Introducción

Los actores que influyen en la toma de decisiones de la política exterior de China son muy diversos. Como se ha señalado en varios estudios previos, los actores que influyen en la política exterior se están diversificando y sus roles son cada vez más variados. Esto significa que el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China se está desarrollando en una dirección muy diferente a la de las administraciones anteriores, cuando las decisiones eran tomadas por unos pocos líderes de alto nivel. Esta tendencia en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China demuestra que, a medida que la sociedad interna de China se diversifica, se forman diversos intereses, y que la interdependencia de China con la comunidad internacional se profundiza, las líneas divisorias de la política exterior se vuelven menos claras. El número de factores y actores que influyen en la toma de decisiones de la política exterior está aumentando, lo que hace que el proceso sea más complejo. Esta tendencia no puede limitarse a las características de China, ya que tendencias similares se observan en la mayoría de los países del mundo (Jakobson y Knox 2010, 1-51).

A pesar de la aparición de nuevos actores que influyen en la política exterior, el Partido Comunista de China sigue siendo el actor central en la toma de decisiones de la política exterior, tanto en el pasado como en el presente. Como es bien sabido, China mantiene el marco básico del sistema de partido-estado, y el partido dirige las instituciones estatales. Esto significa que el Partido Comunista de China tiene garantizado el liderazgo en todos los sistemas políticos y administrativos, incluidas la constitución y la ideología, y en los sistemas legales, lo que lo diferencia de los partidos gobernantes de otros países. En China, que mantiene el marco del sistema de partido-estado, se sabe que las principales políticas del estado son discutidas y decididas por el Partido Comunista. La Asamblea Popular Nacional y su Comité Permanente han legislado las políticas, y las instituciones administrativas, centradas en el Consejo de Estado, las han ejecutado.

Generalmente, la atención se centra siempre en las instituciones o personas que desempeñan un papel central en el proceso de toma de decisiones de la política exterior. En un contexto de creciente estatus internacional e influencia de China, la atención a los actores involucrados en la toma de decisiones de la política exterior y a las instituciones o personas que desempeñan un papel central en este proceso no es una excepción. Las razones por las que las nuevas características del proceso de toma de decisiones de la política exterior de China atraen especial atención incluyen la evaluación de que la política exterior de China ha cambiado drásticamente, el hecho de que China mantiene un sistema socialista, lo que la diferencia de otros países, y el aumento de la influencia internacional de China.

A pesar del interés en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China, la investigación existente es limitada. Generalmente, el proceso de toma de decisiones de la política exterior se denomina "caja negra" debido a las limitaciones inherentes para observar directamente este proceso. Sin embargo, en el caso de China, debido a la naturaleza de su sistema político, el acceso a los datos en esta área no es particularmente fácil, lo que hace muy difícil dilucidar los procesos específicos a través de los cuales se toman las decisiones políticas. A pesar de ello, como se mencionó anteriormente, se han llevado a cabo estudios fragmentarios sobre el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China. A medida que el interés externo en la estructura de toma de decisiones de la política exterior de China aumenta, hay una tendencia creciente de estudios relacionados con las instituciones de toma de decisiones de la política exterior de China y los factores que influyen en ellas.

La mayoría de los estudios existentes sobre la toma de decisiones de la política exterior de China se centran en presentar y analizar las organizaciones y el personal del partido y del gobierno que toman y ejecutan la política exterior, o en presentar y analizar los factores que influyen en la toma de decisiones de la política exterior, como las organizaciones del partido y del gobierno, los think tanks y las empresas, y en dilucidar el papel de los grupos de liderazgo (領導小組) en el proceso de toma de decisiones (Barnett 1985; Lieberthal y Oksenberg 1988; Zhao 1992, 158-178; Lu 1997; Jakobson y Knox 2010, 1-51; Cabestan 2009, 63-97; Jeong Jae-ho 2000, 121-187; Seo Jin-young 2006, 70-98; Kim Heung-gyu 2008, 60-91; Kim Tae-ho 2005, 121-136; Shao Zonghai 2011; Wang Cungang 2012, 1-18). Algunos estudios presentan casos específicos y analizan el proceso de toma de decisiones de la política exterior y la influencia de los líderes de alto nivel en este proceso. Aunque la investigación que permite vislumbrar el proceso de toma de decisiones de la política exterior a pesar de la información limitada es digna de elogio, estos estudios tampoco escapan a la limitación de estar restringidos a períodos de tiempo específicos.

Este artículo, basándose en la investigación previa, se centra en los cambios en el papel del Partido Comunista de China en la política exterior. No se puede negar que el Partido Comunista de China ha sido el actor más importante en la toma de decisiones de la política exterior desde el pasado hasta el presente. Sin embargo, también es cierto que los factores y actores que influyen en la política exterior están aumentando. A medida que el estatus internacional de China aumenta y sus intercambios exteriores se expanden, también lo hacen los temas exteriores en los que China debe participar y los interesados. Mientras que anteriormente los departamentos gubernamentales relacionados con asuntos exteriores se limitaban al Ministerio de Relaciones Exteriores, ahora, a medida que los asuntos exteriores se han diversificado, se han ampliado a ministerios como el Ministerio de Comercio, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Educación y los departamentos relacionados con el medio ambiente. Con el aumento de los interesados y la creciente especialización de los temas, se requiere un cierto procedimiento en el proceso de toma de decisiones.

Por lo tanto, es necesario examinar cómo el Partido Comunista de China, que se considera que todavía desempeña un papel exclusivo en el proceso de toma de decisiones de la política exterior, maneja la consideración de la diversidad y especialización de los temas y la institucionalización de los procedimientos. ¿Lleva la aparición de nuevos actores que influyen en la toma de decisiones de la política exterior a una reducción de la influencia dominante o la posición de liderazgo del partido en la política exterior? ¿O está el partido utilizando a los nuevos actores para fortalecer la legitimidad y justificación de las decisiones del partido? Partiendo de esta cuestión, este artículo analiza el papel del Partido Comunista de China en el proceso de toma de decisiones de la política exterior. Aunque han surgido diversos actores y ha aumentado la necesidad de especialización debido al aumento de los temas relacionados externamente, el juicio inicial de este artículo es que el Partido Comunista de China todavía ejerce una influencia dominante en el proceso de toma de decisiones y está fortaleciendo el control sobre los nuevos actores a través de organizaciones formales e informales para reforzar la influencia del partido.

Este artículo, en primer lugar, examina y analiza el papel de las organizaciones formales e informales del partido relacionadas con la política exterior de China en el Capítulo 2. Las organizaciones formales son aquellas especificadas en el Estatuto del Partido Comunista de China y en la lista oficial de organizaciones del Comité Central, mientras que las organizaciones informales son aquellas que, aunque no se especifican en el Estatuto del Partido ni en la lista oficial de organizaciones, se sabe que desempeñan un papel importante en la toma de decisiones real. A través del examen de las organizaciones formales e informales del Partido Comunista de China relacionadas con la política exterior, podremos comprender el mecanismo de las instituciones con autoridad para tomar decisiones. El Capítulo 3 examinará primero el papel de los líderes supremos de cada época y de las organizaciones del partido en el proceso de toma de decisiones de la política exterior, y analizará las características que surgen en este proceso. El estudio comparativo por períodos puede mostrar los cambios en el proceso de toma de decisiones de la política exterior, destacando cómo el Comité Central del partido, que desempeña el papel más central en el proceso de toma de decisiones, ha mantenido relaciones con diversos actores. A través de este análisis, se pretende determinar si ha habido un cambio en el papel del Partido Comunista de China en el proceso de toma de decisiones de la política exterior. El Capítulo 4, la conclusión, proyectará el papel y la posición del Partido Comunista en la toma de decisiones de la política exterior en los próximos diez años.

II. Proceso de Toma de Decisiones de la Política Exterior de China y Examen de las Organizaciones del Partido Relacionadas

La estructura de toma de decisiones de la política exterior difiere según el sistema político. Por ejemplo, los sistemas democráticos y autoritarios inevitablemente tienen diferentes procesos y estructuras para tomar decisiones de política exterior. Incluso dentro del mismo sistema político, la estructura de decisión puede variar de un país a otro. Es decir, puede haber diferencias según si es un sistema parlamentario o presidencial, y en un sistema presidencial, las características únicas surgirán dependiendo de la relación entre el poder ejecutivo y el legislativo, los tipos de ministerios de asuntos exteriores y sus relaciones mutuas, y la influencia de la opinión pública y los grupos de interés. Además, la personalidad del máximo líder del país puede desempeñar un papel muy importante en el proceso de toma de decisiones de la política exterior. Por lo tanto, es difícil encontrar una tendencia o patrón dominante en la estructura de toma de decisiones de la política exterior (Yoo Seung-ik 1995, 137).

Sin embargo, en general, las políticas de un país son decididas por individuos y grupos que representan al país, es decir, por funcionarios públicos designados por la constitución o el sistema legal. La política exterior de un país puede ser decidida por individuos o por organizaciones relacionadas y los grupos dentro de ellas. China no es una excepción; los funcionarios públicos designados por la constitución y las leyes decidirán las políticas. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, dado que China es un sistema socialista que mantiene un sistema de partido-estado, el gobierno está bajo la dirección del partido, por lo que las principales políticas internas y externas del país son desempeñadas por el máximo liderazgo del partido y las organizaciones relacionadas en el proceso de toma de decisiones. Las organizaciones relacionadas aquí abarcan tanto las organizaciones formales como las informales del partido, y una introducción a estas organizaciones se proporciona a continuación.

1. Proceso de Toma de Decisiones de la Política Exterior de China y Organizaciones Formales del Partido

Las organizaciones formales del partido relacionadas con la política exterior incluyen el Comité Central, el Buró Político, el Comité Permanente del Buró Político, el Secretariado del Comité Central, el Departamento de Propaganda del Comité Central del PCCh, el Departamento de Enlace Internacional del Comité Central del PCCh, la Oficina de Investigación de Políticas del Comité Central del PCCh, la Oficina del Grupo de Liderazgo de Trabajo de Asuntos Exteriores del Comité Central y la Oficina de Trabajo de Taiwán del Comité Central. El papel de estas organizaciones en el proceso de toma de decisiones de la política exterior no es igual y ha variado según el período. Esto se debe probablemente a que el papel de las principales organizaciones y personalidades relevantes para el tema en cuestión se enfatizó más en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China, y el nivel de institucionalización en el sistema de toma de decisiones de la política exterior de China ha variado. Por lo tanto, en este capítulo, se presentará brevemente el papel y el proceso de desarrollo de las organizaciones relevantes del partido... (continuará)