中国の対外政策決定プロセスにおける中国共産党の役割の変化

EAI中国研究パネル報告書 No.8

著者

金愛慶（キム・エギョン）_明知専門大学中国語学科副教授。国民大学中国文学科を卒業し、北京大学で国際政治学を専攻して博士号を取得した。国民大学兼任教授およびソウル大学国際問題研究所先行研究員を歴任した。主な研究分野は中国外交および東アジア国際関係であり、最近の研究成果としては、「中国の国家利益の再構成分析：途上国に対する外交戦略の変化を中心に」（2013年）、「習近平時代の対外戦略と朝鮮半島政策の見通し」（2012年）、「韓中間に存在する潜在的領土および海洋境界画定問題」（2011年）、「中国の台頭とソフトパワー戦略：アフリカに対する政策を事例として」（2008年）など多数がある。

I. 序論

中国の対外政策決定に影響を与える行為者は非常に多様である。既に多くの既存研究で明らかにされているように、対外政策に影響を与える行為者は多元化しており、行為者の役割も次第に多様化している。これは、中国の対外政策決定プロセスが、最高指導部数名によって決定されていた以前の指導部時代とは非常に異なる方向に発展していることを意味する。中国の対外政策決定プロセスに見られるこのような傾向は、中国の国内社会が多元化するにつれて多様な利害関係が形成されており、中国が国際社会との相互依存を深化させるにつれて対外政策に対する境界線も不明確になっていることを傍証する。中国の対外政策決定プロセスをさらに複雑にする要因が増加するにつれて、対外政策決定に影響を与える要因および行為者が多様化しているのである。このような傾向を中国独自の特性と限定することはできない。全世界のほとんど全ての国でも同様の傾向が見られるからである（Jakobson and Knox 2010, 1-51）。

対外政策に影響を与える行為者が新たに出現しているにもかかわらず、中国共産党は対外政策決定において、過去はもちろん現在でも依然として最も中心的な役割を果たす行為者である。周知の通り、中国は政治的に党・国家体制の基本枠組みを維持しており、党が国家機関を指導している。すなわち、中国共産党は憲法とイデオロギーを含む全ての政治行政システムと法制度において指導権を保障されているという意味であり、中国共産党は他国の執権党とは異なる次元の概念である。党・国家体制の枠組みを維持している中国において、国家の主要政策は共産党が討議し決定すると知られている。全国人民代表大会と常務委員会は政策を立法化し、国務院を中心とする行政機関は政策を執行してきた。

概して、対外政策決定プロセスにおいて中心的な役割を果たす機構や人物には、常に注目が集まる。中国の国際的地位が高まり、影響力が増大する状況において、対外政策決定に関連する行為者や決定プロセスで中心的な役割を果たす機構や人物への関心も例外ではない。中国の対外政策決定プロセスにおいて、以前と異なる新しい特徴が特に注目されるのは、中国の対外政策が非常に劇的に変化したと評価されている点、中国が社会主義体制を維持しているため、他の多くの国々と異なる部分への関心が高い点、そして中国の国際的影響力が増大している点などが理由であろう。

中国の対外政策決定プロセスへの関心の高さに比べて、既存研究は多くない。一般的に対外政策決定プロセスはブラックボックスと呼ばれる。これは、対外政策の決定プロセスを覗き見ること自体に本来的な限界があるからである。ところが中国の場合、政治体制の特性上、この分野の資料へのアクセスが特に容易ではないため、具体的にどのようなプロセスを経て政策が決定されるのかを明らかにすることは非常に困難である。それにもかかわらず、先に述べたように、中国の対外政策決定プロセスに関する断片的な研究は進められてきた。中国の対外政策決定構造に対する外部からの関心度が高まるにつれて、中国の対外政策決定機構や対外政策決定に影響を与える要因などに関する研究が次第に増加する傾向にある。

中国の対外政策決定に関連する既存研究の多くは、対外政策を決定し実行する党と政府の組織および人事を紹介し、それらの特徴を分析するか、対外政策決定に影響を与える党と政府の組織、シンクタンク、企業などの要因を紹介・分析し、政策決定プロセスにおける指導小組（領導小組）の役割を明らかにすることに焦点が当てられている（Barnett 1985; Lieberthal and Oksenberg 1988; Zhao 1992, 158-178; Lu 1997; Jakobson and Knox 2010, 1-51; Cabestan 2009, 63-97; チョン・ジェホ 2000, 121-187; ソ・ジンヨン 2006, 70-98; キム・フンギュ 2008, 60-91; キム・テホ 2005, 121-136; 邵宗海 2011; 王存剛 2012, 1-18）。一部の研究は具体的な事例を提示し、対外政策決定プロセスとそのプロセスにおける最高指導部の影響力などを分析している。限られた情報にもかかわらず、対外政策決定プロセスを垣間見ることができる研究を進めた点は高く評価できるが、これらの研究も時期的な制約を免れていないという限界がある。

本稿は、先行研究を参考に、対外政策における中国共産党の役割の変化に注目する。中国共産党が以前から現在まで対外政策を決定する上で最も重要な行為者であることは否定できない。しかし、対外政策に影響を与える要因と行為者が増加しているのも事実である。中国の国際的地位が高まり、対外交流が増大するにつれて、中国が関与しなければならない対外的な課題も増加し、利害関係者も増加した。以前は対外的な課題に関連する政府の部署が外交部に限定されていたと言われるが、現在は対外的な課題が多様化するにつれて商務部、国防部、教育部、環境関連部署などに拡大した。このように利害関係者が多くなり、課題の専門性が高まるにつれて、政策決定プロセスには一定の手続きが必要な状況である。

それでは、対外政策決定プロセスにおいて依然として独占的な役割を果たしていると評価される中国共産党は、課題の多様性と専門性への配慮、手続きの制度化の問題をどのように処理しているのかを考察する必要がある。対外政策決定に影響を与える新しい行為者の出現は、対外政策における共産党の支配的な影響力または指導的地位の縮小につながっているのか？あるいは党が新しい行為者たちを活用して、党の決定に対する合法性と正当性を強化しているのか？このような問題意識から出発し、本稿は対外政策決定プロセスにおける共産党の役割を分析しようとする。多様な主体が登場し、対外的に関連する課題が増加して専門性が必要になったにもかかわらず、中国共産党は政策決定プロセスにおいて依然として支配的な影響力を発揮し、党の影響力を強化する上で、公式・非公式な機構を通じて新しい行為者に対する統制を強化しているというのが、本稿の一次的な判断である。

本稿はまず第2章で、中国の対外政策に関連する党の公式機構と非公式機構を考察し、その役割について分析する。公式機構とは、中国共産党党章（黨章）および党中央の公式機構表に明記されている組織であり、非公式機構とは、党章と公式機構表に明記されてはいないものの、実際の政策決定において重要な役割を果たしていると知られている組織を意味する。中国共産党の対外政策関連の公式・非公式機構についての考察を通じて、私たちは政策決定の権限を持つ制度のメカニズムを理解することができるだろう。第3章では、まず時期別に、対外政策決定プロセスにおける歴代最高指導者と党機構の役割を分析し、対外政策決定プロセスに見られる特徴を考察する。時期別の比較研究は、対外政策決定プロセスの変化を示すことができるため、政策決定プロセスにおいて最も核心的な役割を果たす党中央が、多様な行為者とどのような関係を維持してきたかを浮き彫りにすることができるだろう。このような分析を通じて、対外政策決定プロセスにおける中国共産党の役割の変化の有無を判断したい。第4章は結論部分で、対外政策決定における今後10年間の共産党の役割と地位を展望する。

II. 中国の対外政策決定プロセスと党関連機構の考察

外交政策決定構造は、政治体制の違いによって異なる。例えば、民主主義体制と権威主義体制は、外交政策を決定するプロセスと構造が異ならざるを得ない。たとえ同じ政治体制を維持していても、国家ごとにその決定構造は異なり得る。すなわち、議院内閣制や大統領制によって違いが見られる場合があり、大統領制の体制であっても国家ごとに、行政府と国会との関係、外交行政部署の種類とその間の力学関係、世論と利益団体の影響などの違いによって独特の特徴を示すだろう。さらに、その国家の最高責任者の性向は、外交政策決定プロセスにおいて非常に重要な役割を果たすことができる。したがって、外交政策決定構造において支配的な傾向やパターンを見出すことは容易ではない（ユ・スンイク 1995, 137）。

それにもかかわらず、一般的に国家の政策は、国家を代表する個々人や集団、すなわち憲法や法体系によって定められた公職者たちによって決定される。国家の対外政策は、個人によって決定されることもあれば、関連機構とその機構に所属する集団によって決定されることもある。中国も例外なく、憲法と法律によって定められた公職者が政策を決定するだろう。ただし、既に述べたように、中国は社会主義体制として党・国家体制を維持しており、政府が党の指導を受けるため、国家の重要な対内・対外政策は党の最高指導部と関連組織が決定プロセスにおいて中心的な役割を果たす。ここでいう関連組織とは、党の公式機構と非公式機構の両方を包括し、これらの機構についての紹介は以下の通りである。

1. 中国の対外政策決定プロセスと党の公式機構

対外政策に関連する党内の公式機構としては、中央委員会、中央政治局、中央政治局常務委員会および中央書記処、中共中央宣伝部、中共中央対外連絡部、中共中央政策研究室、中央外事工作領導小組弁公室および中央台湾工作弁公室などがある。対外政策決定プロセスにおいて、これらの機構の役割は等しくなく、時期によってもその役割は異なってきた。これは、中国の対外政策決定プロセスにおいて、当該課題に関連する主要機構と関連人物の役割がさらに強調されたり、中国の対外政策決定システムにおける制度化の水準が異なったりしたためであろう。したがって、本章では党の関連機構の役割と発展過程を簡潔に紹介したいと思う…（続く）