[NSP Report 64] 中国の台頭と日本の21世紀外交戦略：普通国家の多次元化

中央大学政治国際学科教授。延世大学政治外交学科を卒業し、米国カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。統一研究院研究員、米国バークレー大学APEC研究センター博士研究員、シンガポール国立大学政治学科助教授、延世大学国際関係学科助教授を歴任した。最近の著作としては、「Northeast Asia: Ripe for Integration?」（共編）、「Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions 」（共編）などがある。その他、「韓国政治学会報」、Comparative Political Studies, The Pacific Review, Asian Surveyなどのジャーナルに多数の論文を発表しており、主な研究分野は東アジア地域主義、グローバルFTAネットワーク、東アジア諸国の制度的均衡戦略である。

I. 21世紀日本の外交の挑戦：世界的な勢力再編と国内政治の変動の間で

2010年代の日本の外交は重大な岐路に立っている。2012年に発足した安倍晋三内閣は、「積極的平和主義」を基盤に憲法改正を通じた「集団的自衛権」の行使を追求する一方、外交安全保障政策の包括的な基本指針である国家安全保障戦略の採択と、その制度的基盤としての「国家安全保障会議」の発足など、非常に意欲的な外交歩を見せている。安倍内閣は、集団的自衛権に対する米国、欧州連合（EU）、英国、ロシア、オーストラリアはもちろん、アセアン（東南アジア諸国連合）の支持を引き出すなど、相当な外交的成果を収めることもあった。しかし、中国の台頭から北朝鮮の核の脅威に至るまで、解決すべき課題が山積する中で、独島と尖閣諸島／釣魚島に対する韓国および中国との領有権紛争、2013年4月の村山談話を修正する示唆を含む安倍首相の発言、2013年12月の安倍首相の靖国神社参拝に見られるように、最近の日本の外交は周辺国との対立はもちろん、国内外の批判的な視線にもかかわらず、保守化の動きを見せている。安倍内閣のこうした動きは、中国の台頭に象徴される世界および地域の秩序の再編と、国内政治的変化の局面において、日本の外交の方向性を根本的に再設定しようとする試みとして理解できる。

外交の新たな方向性について、日本国内で激しい議論が展開されたことは、1980年代末を含め過去にも数度あった。戦後日本の外交政策の基調として長期間堅持されてきた吉田ドクトリンは、高度経済成長と国際的な争点に対する受動的な姿勢を要点としていた。吉田ドクトリンが長期間、日本の外交政策の基調として維持され得たのは、高度経済成長を支える外交政策に対する国民的合意を導き出しただけでなく、それを体系的に実施できる制度的基盤を構築することに成功したからである。しかし、日本は1990年代、世界第2位の経済力に見合った外交力を国際舞台で発揮できなかっただけでなく、湾岸戦争を契機に経済外交の限界を赤裸々に露呈した。この時期、日本の外交が「フリーライダー問題」、「小切手外交」（checkbook diplomacy）、「カラオケ外交」などと揶揄されたのはこのためである。すなわち、日本は米国が決定した政策路線という枠組みの中で政策を実行するという限界から抜け出すことができなかっただけでなく、日本の経済的貢献に対しても国際社会の認知を得られなくなり、これに対する批判が国内で激しく提起された（Inoguchi and Jain 2000）。勢力再編の変化に対する不安、国際政治の根本的な性格の変化、急変する地域の安全保障環境、新たな国家的アイデンティティへの熱望などが、高度経済成長と外交政策の受動性を軸とする吉田ドクトリンの全面的な変化を促進したのである。

経済力への過度な依存がもはや有効ではないという認識が広まるにつれて、日本は地域および国際的なレベルで自らの立場を積極的に拡大しようとする試みをせざるを得なくなった（Green 2001）。小沢一郎が「普通国家論」を主唱し、冷戦終結後の日本の外交の方向性に関する本格的な議論の口火を切ることができたのは、こうした背景による。小沢は、「軍事を含む積極的な国際貢献を追求することによって、日本の普通国家化を目指すべきだ」と主張した（小沢一郎 1993）。これを基盤に、日本は1999年の周辺事態法制定、2001年のテロ対策特別措置法、平和維持活動（PKO）協力法改正、そして2003年のイラク支援特別措置法制定などを通じて、国際的な貢献を増大できる法的基盤を迅速に整備していった。しかし、1997年の日米防衛協力のための指針改定などにみられるように、普通国家化の帰着点が日米同盟の強化であったという点で、根本的な限界を露呈した。

2013年に再執権した安倍内閣は、日本の外交政策の基調の変化を再び模索している。しかし、安倍内閣が直面する挑戦は、国内政治の変動と国際政治的なレベルでの勢力再編が同時に展開されている状況であるという点で、過去とは異なる。国内的には、新たに形成されつつあるイデオロギー的地形に基づいた「新たな大戦略」（new grand strategy）を樹立する必要性が増大しており（Samuels 2007）、対外的にも、冷戦終結後の中国の台頭と北朝鮮の核の脅威に対する外交的適応が切実である（Pyle 2007）。また、冷戦終結初期の国際および地域の地政学的な状況が、構造的かつ漸進的な変化の過程を経ているとすれば、21世紀の日本が直面する挑戦は、より直接的かつ具体的である。2000年代初頭、中国の台頭に対する懸念は、中国の持続的な経済成長がいずれ日中関係の変化をもたらす構造的要因となるだろうという、やや漠然とした懸念であった。しかし、尖閣諸島／釣魚島をめぐる領土紛争の事例に見られるように、2010年代の日本が対処すべき対中問題は、非常に具体的であるだけでなく、即時的かつ戦略的な対応を必要とするものとなった。北朝鮮の核問題も、6者会談が稼働し解決の糸口が見え始めていた2000年代初頭と現在の状況は全く異なる。このように、2010年代の日本は、構造的変動に対する深い戦略的考慮を行う中で、懸案問題に対して即時に対応しなければならないという厳重な現実に直面している。

日本の外交は、国内政治変動の影響から自由ではない。2009年8月の総選挙で、民主党が480議席中208議席という絶対安定多数の議席を獲得し、自民党の長期政権を終焉させた時でさえ、新たな政治が開かれるかのようであった。しかし、民主党が選挙時に掲げた公約を政策化することに限界を露呈し、2012年12月に再び自民党に政権を明け渡すに至った。それだけでなく、2000年代の日本の政治は、頻繁な首相交代により「政治的リーダーシップの欠如」（political leadership deficit）状態に陥っていた。5年6ヶ月間在任した小泉純一郎首相の退任後、2006年9月の第1次安倍内閣から2012年12月の第2次安倍内閣が再発足するまでの6年余りの期間に、合計7名の首相が交代し、平均在任期間は1年に満たなかった。さらに悪いことに、1989年以降、衆議院と参議院の多数党が異なるケースが頻繁に発生し、国民の政治に対する不信が蔓延した。いわゆる「ねじれ国会」において、衆議院と参議院の議決が異なり法案が通過しないケースが多数発生し、これにより国会が立法機能不全に陥る現象が生じたのである（Ohya 2008）。

こうした国内政治的状況下で、民主党の外交的実験は失敗に終わった。外交面では、民主党政権下で鳩山由紀夫政府が米国一辺倒の外交政策から脱却した「対米従属路線」と「東アジア共同体」構想を掲げたように、日本の外交は自民党の伝統的な外交路線と差別化された新たな外交的可能性を試すことに注力した（金젬瑪 2012）。しかし、鳩山政府は普天間米軍基地移設問題を円滑に処理できず、能力の限界を露呈してしまった。これはすなわち、民主党政権の外交的実験が失敗に終わったことを意味した。その後、野田佳彦内閣は米国との対立を収拾することに注力し、事実上、過去の自民党の外交政策に回帰した。

安倍内閣の国内政治的基盤は、小泉内閣以降最も強固なものと評価されている。安倍内閣は、発足当初の支持率が70パーセントに達しただけでなく、自民党が2012年衆議院選挙で294議席を獲得して与党に復帰するのに続き、2013年7月の参議院選挙で115議席を獲得し、20議席を獲得した公明党と連立することで、両院の多数党としての地位を確固たるものにするなど、その国内政治的基盤は非常に強固であった。安倍内閣の外交政策は、こうした状況下で稼働した。

では、安倍内閣の外交政策の性格と方式はどのように規定できるだろうか。外見上、安倍内閣の外交は、日本の軍事安全保障能力の増大と日米同盟の強化という普通国家論の延長線上にある。しかし、安倍内閣の外交的手段と方式は、普通国家論が広範に流布していた過去に比べて、はるかに多次元的なものに見える。すなわち、従来の普通国家論は、日米同盟を再定義することによって日本の外交の地平を拡張しようとする、比較的単純な方式に依存していた。一方、安倍内閣の外交は、日米同盟の強化を依然として基本軸としつつ、米国の同盟パートナーとしてより積極的な役割を模索している。安倍首相が「今後、日本は米国が主導的役割を果たす地域と世界の安全保障体制を結びつける、積極的な貢献者となるだろう」と表明したことも、米国追随から脱却し、日本の立場を確固たるものにしようとするものと理解される（毎日新聞 2013/12/11）。また、日本は国内レベルでは独自の外交および軍事安全保障能力を制度的に強化する一方、地域レベルではアセアンなど周辺国との戦略的互恵関係を構築し、地球的レベルでは普遍的価値に立脚した外交的連帯を追求している。安倍首相が2013年10月の「ウォール・ストリート・ジャーナル」（Wall Street Journal）とのインタビューで、アジア太平洋地域において日本が経済的な側面だけでなく、軍事や安全保障など多様なレベルでリーダーシップの発揮を求められているため、「積極的平和主義」を掲げていると主張したことも、こうした文脈にある（Wall Street Journal 2013/10/25）。

結局、安倍内閣の外交政策は、目標と志向においては普通国家論の拡大発展、手段と方法においては多次元的アプローチとして要約できる。注目すべきは、安倍内閣の外交政策の焦点が、究極的には中国に絞られていることである。日本は、中国の台頭に対する戦略的対応という観点から日米同盟を再編し、国内的には外交安全保障能力を強化する制度的整備を実施すると同時に、中国の台頭に対する懸念を共有する東アジア諸国との戦略協力を強化し、普遍的価値に立脚した地球的レベルでの協力を追求するという、多次元的な外交を実行しているのである。

II. 世界秩序の変化と国内政治の変動

中国の台頭は、世界秩序だけでなく、東アジア地域秩序の構造的変動をもたらしている。中国の台頭によって引き起こされた世界および東アジアレベルでの変化に対応する日本の対外戦略は、いくつかの点で注目に値する。第一に、経済的な側面から中国の台頭に接する日本の立場は非常に複雑である。中国は経済規模において、2010年の国内総生産（GDP）約5兆9千億ドルを記録し、世界第2位の経済大国であり東アジア最大の経済国となって日本を追い抜いた。外貨準備高においても、中国は2006年には既に日本を追い抜き、2011年時点で中国が約3兆2千億ドル、日本が約1兆1千億ドルをそれぞれ記録した。中国はこうした巨大な経済規模と外貨準備高を基盤に、世界秩序に一定の変化の圧力を加えている。中国の対外投資規模が2010年時点で500億ドルを上回ったという点が、こうした変化を示唆している。このように中国が経済的に台頭した2000年代以降も、中国と日本の両国の経済関係は一層緊密になってきた。2005年に両国の貿易額が1840億ドルを記録して以来、持続的に増加し、2011年には約3490億ドルに達した（People’s Daily Online 2012/02/21）。特に、グローバル金融危機直後の2009年、日本と中国の貿易規模は2290億ドルから2011年には3430億ドルへと約50パーセント近く増加した。日本の国内経済が長期低迷から抜け出せなかっただけでなく、グローバル金融危機という前例のない経済状況の中で、中国と日本の両国の経済関係は持続的に拡大・深化していったのである。日本にとって中国の台頭は、東アジアおよび世界レベルでの勢力再編を促進する変化の要因であると同時に、両国の経済的相互依存を通じて経済的繁栄のための新たな原動力を提供する機会要因という両面性を帯びている...(続く)