[NSP Report 64] El ascenso de China y la estrategia diplomática de Japón en el siglo XXI: La multidimensionalidad de un país normal

Profesor de Política y Estudios Internacionales en la Universidad de Chung-Ang. Se licenció en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad de Yonsei y obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California en Berkeley. Ha sido investigador en el Instituto de Estudios de Unificación, investigador postdoctoral en el Instituto de Estudios de APEC de la Universidad de California en Berkeley, profesor asistente de Ciencias Políticas en la Universidad Nacional de Singapur y profesor asistente de Relaciones Internacionales en la Universidad de Yonsei. Sus obras recientes incluyen:Northeast Asia: Ripe for Integration? (coeditado), Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions (coeditado), entre otros. Además, ha publicado numerosos artículos en revistas como 〈한국정치학회보〉, Comparative Political Studies, The Pacific Review, Asian Survey. Sus principales áreas de investigación son el regionalismo en Asia Oriental, las redes globales de TLCAN y las estrategias de equilibrio institucional de los países de Asia Oriental.

I. Los desafíos de la diplomacia japonesa en el siglo XXI: Entre la reconfiguración de las fuerzas globales y las fluctuaciones de la política interna

La diplomacia japonesa en la década de 2010 se encuentra en una encrucijada crucial. El gabinete de Shinzo Abe, que asumió el cargo en 2012, ha mostrado una actividad diplomática muy ambiciosa, buscando la posibilidad de ejercer el "derecho de autodefensa colectiva" mediante la reforma constitucional, basándose en el "pacifismo activo", y estableciendo la "Estrategia de Seguridad Nacional" como directriz integral de la política de seguridad y defensa, así como el "Consejo de Seguridad Nacional" como su base institucional. El gabinete de Abe ha logrado importantes éxitos diplomáticos, como obtener el apoyo de Estados Unidos, la Unión Europea (UE), el Reino Unido, Rusia y Australia, así como de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) al derecho de autodefensa colectiva. Sin embargo, ante los numerosos desafíos que van desde el ascenso de China hasta la amenaza nuclear norcoreana, y a pesar de las disputas territoriales sobre Dokdo y las islas Senkaku/Diaoyu Tai con Corea y China, las declaraciones del Primer Ministro Abe en abril de 2013 sugiriendo una revisión de la Declaración Murayama, y su visita al Santuario Yasukuni en diciembre de 2013, la diplomacia japonesa reciente muestra una tendencia conservadora, marcada por conflictos con los países vecinos y críticas internas y externas. Estas acciones del gabinete de Abe pueden entenderse como un intento de redefinir fundamentalmente la dirección de la diplomacia japonesa en un momento de reconfiguración del orden mundial y regional, simbolizado por el ascenso de China, y de cambios en la política interna.

Ha habido discusiones internas en Japón sobre la nueva dirección de la política exterior en varias ocasiones en el pasado, incluida la década de 1980. La Doctrina Yoshida, que sirvió como el principio rector de la política exterior japonesa de posguerra durante mucho tiempo, se caracterizó por un enfoque pasivo ante el rápido crecimiento económico y las cuestiones internacionales. La Doctrina Yoshida pudo mantenerse como el principio rector de la política exterior japonesa durante un período prolongado porque no solo logró el consenso nacional sobre una política exterior que sustentara el rápido crecimiento económico, sino que también sentó las bases institucionales para su implementación sistemática. Sin embargo, en la década de 1990, Japón no solo no pudo ejercer la influencia diplomática correspondiente a su segunda economía mundial en el escenario internacional, sino que también expuso crudamente las limitaciones de su diplomacia económica con la Guerra del Golfo. Por esta razón, la diplomacia japonesa de la época fue despreciada como "teoría del polizón", "diplomacia del talonario" (checkbook diplomacy) y "diplomacia karaoke" (カラオケ) . Es decir, Japón no solo no pudo superar la limitación de ejecutar políticas dentro del marco de la línea política decidida por Estados Unidos, sino que tampoco logró el reconocimiento de la comunidad internacional por sus contribuciones económicas, lo que generó intensas críticas internas (Inoguchi y Jain 2000). La ansiedad ante los cambios en la reconfiguración de las fuerzas, los cambios fundamentales en la naturaleza de la política internacional, el entorno de seguridad regional en rápida evolución y el anhelo de una nueva identidad nacional impulsaron un cambio total en la Doctrina Yoshida, que se basaba en el rápido crecimiento económico y la pasividad de la política exterior.

A medida que se extendía la percepción de que la excesiva dependencia de la capacidad económica ya no era válida, Japón no tuvo más remedio que intentar expandir activamente su posición en los ámbitos regional e internacional (Green 2001). El hecho de que Ichiro Ozawa pudiera iniciar una discusión seria sobre la dirección de la política exterior japonesa en la era posterior a la Guerra Fría, al defender la "Teoría del País Normal", se basa en este contexto. Ozawa argumentó que "Japón debe apuntar a convertirse en un país normal buscando contribuciones internacionales activas, incluidas las militares" (小沢一郞 1993). Sobre esta base, Japón aceleró la creación de bases legales para aumentar sus contribuciones internacionales mediante la promulgación de la Ley de Medidas en Circunstancias Cercanas en 1999, la Ley Especial de Medidas contra el Terrorismo en 2001, la reforma de la Ley de Cooperación para las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PKO) y la promulgación de la Ley Especial de Medidas de Apoyo a Irak en 2003. Sin embargo, esto reveló una limitación fundamental en el sentido de que el punto de llegada de la normalización fue el fortalecimiento de la alianza entre Japón y Estados Unidos, como se evidenció en la revisión de las Directrices de Cooperación de Defensa Japón-EE. UU. en 1997.

El gabinete de Abe, que regresó al poder en 2013, está buscando una vez más un cambio en la dirección de la política exterior japonesa. Sin embargo, el desafío que enfrenta el gabinete de Abe es diferente al del pasado en el sentido de que la reconfiguración de las fuerzas a nivel internacional y los cambios en la política interna se están desarrollando simultáneamente. Internamente, existe una creciente necesidad de formular una "nueva gran estrategia" basada en el panorama ideológico recién formado (Samuels 2007), y externamente, es urgente una adaptación diplomática al ascenso de China y a la amenaza nuclear norcoreana en la era posterior a la Guerra Fría (Pyle 2007). Además, mientras que la situación geopolítica internacional y regional a principios de la era posterior a la Guerra Fría implicaba un proceso de cambio estructural y gradual, los desafíos que enfrenta Japón en el siglo XXI son más directos y concretos. Si bien la preocupación por el ascenso de China a principios de la década de 2000 era una preocupación algo vaga de que el continuo crecimiento económico de China eventualmente conduciría a un cambio en las relaciones entre Japón y China, el problema de China al que Japón debe hacer frente en la década de 2010, como se evidencia en el caso de la disputa territorial en torno a las islas Senkaku/Diaoyu Tai, es muy concreto y requiere una respuesta inmediata y estratégica. La situación del problema nuclear de Corea del Norte también es completamente diferente de la de principios de la década de 2000, cuando parecía haber una pista para su solución con la puesta en marcha de las conversaciones a seis bandas. De esta manera, en la década de 2010, Japón se enfrenta a la grave realidad de tener que responder inmediatamente a los problemas actuales, al tiempo que considera profundamente las estrategias para los cambios estructurales.

La política exterior de Japón no es inmune a las influencias de los cambios en la política interna. Cuando el Partido Democrático de Japón (PDJ) ganó una victoria decisiva en las elecciones generales de agosto de 2009, obteniendo 208 escaños de los 480 disponibles, poniendo fin al largo gobierno del Partido Liberal Democrático (PLD), parecía que se abría una nueva era política. Sin embargo, el PDJ demostró ser incapaz de convertir sus promesas electorales en políticas, lo que llevó a la devolución del poder al PLD en diciembre de 2012. Además, la política japonesa en la década de 2000 cayó en un estado de "déficit de liderazgo político" debido a frecuentes cambios de primer ministro. Después de la renuncia del Primer Ministro Junichiro Koizumi, quien sirvió durante cinco años y seis meses, durante el período de poco más de seis años desde el primer gabinete de Abe en septiembre de 2006 hasta el regreso del segundo gabinete de Abe en diciembre de 2012, hubo un total de siete primeros ministros, con un mandato promedio de menos de un año. Para empeorar las cosas, la frecuente discordancia entre la cámara baja y la cámara alta desde 1989 ha generado una profunda desconfianza pública en la política. En el llamado "parlamento retorcido" (ねじれ国会), muchos proyectos de ley no pudieron ser aprobados debido a la discrepancia entre las resoluciones de la cámara baja y la cámara alta, lo que provocó una disfunción legislativa del parlamento (Ohya 2008).

En este contexto de política interna, los experimentos diplomáticos del PDJ fracasaron. En el ámbito diplomático, durante el gobierno del PDJ, el gobierno de Yukio Hatoyama, al distanciarse de una política exterior unilateralmente pro-estadounidense y proponer una "comunidad de Asia Oriental", se centró en probar nuevas posibilidades diplomáticas distintas de la línea diplomática tradicional del PLD (Kim Jemma 2012). Sin embargo, el gobierno de Hatoyama demostró ser incapaz de resolver limpiamente la cuestión del traslado de la base militar estadounidense de Futenma, mostrando los límites de su capacidad. Esto significó el fracaso de los experimentos diplomáticos del gobierno del PDJ. Posteriormente, el gabinete de Yoshihiko Noda, al centrarse en reparar las relaciones con Estados Unidos, de hecho regresó a la política exterior del anterior PLD.

La base política interna del gabinete de Abe se considera la más sólida desde el gabinete de Koizumi. Al asumir el cargo, el índice de aprobación del gabinete de Abe alcanzó el 70 por ciento. Además, el PLD regresó al poder al obtener 294 escaños en las elecciones generales de 2012, y en las elecciones del Senado de julio de 2013, obtuvo 115 escaños y formó una coalición con el Partido Komeito, que obtuvo 20 escaños, consolidando así su posición como partido mayoritario en ambas cámaras, lo que demuestra una base política interna muy sólida. La política exterior del gabinete de Abe se ha desarrollado en este contexto.

¿Cómo se pueden definir entonces el carácter y el método de la política exterior del gabinete de Abe? A primera vista, la diplomacia del gabinete de Abe se encuentra en la extensión de la teoría del país normal, con el aumento de la capacidad de seguridad y defensa de Japón y el fortalecimiento de la alianza entre Japón y Estados Unidos. Sin embargo, los medios y métodos diplomáticos del gabinete de Abe parecen ser mucho más multidimensionales en comparación con el pasado, cuando la teoría del país normal estaba ampliamente difundida. Es decir, la teoría del país normal existente dependía de un método relativamente simple de expandir el horizonte de la diplomacia japonesa redefiniendo la alianza entre Japón y Estados Unidos. Por el contrario, la diplomacia del gabinete de Abe, si bien mantiene el fortalecimiento de la alianza entre Japón y Estados Unidos como eje principal, busca un papel más activo como socio de Estados Unidos. La declaración del Primer Ministro Abe de que "en el futuro, Japón será un contribuyente activo que conectará el sistema de seguridad regional y mundial liderado por Estados Unidos" (每日新聞 2013/12/11) también se entiende como un intento de consolidar la posición de Japón, liberándose de la mera imitación de Estados Unidos. Además, a nivel nacional, Japón está fortaleciendo institucionalmente sus propias capacidades diplomáticas y de seguridad, mientras que a nivel regional está construyendo relaciones de beneficio mutuo estratégico con países vecinos como la ASEAN, y a nivel global, está buscando la solidaridad diplomática basada en valores universales. El hecho de que el Primer Ministro Abe afirmara en una entrevista con el Wall Street Journal en octubre de 2013 que estaba promoviendo el "pacifismo activo" porque se le pedía a Japón que ejerciera un liderazgo no solo en el aspecto económico sino también en varios aspectos como el militar y la seguridad en la región de Asia y el Pacífico (Wall Street Journal 2013/10/25) también se enmarca en este contexto.

En última instancia, la política exterior del gabinete de Abe puede resumirse como una expansión y desarrollo de la teoría del país normal en términos de objetivos y aspiraciones, y un enfoque multidimensional en términos de medios y métodos. Cabe destacar que el enfoque de la política exterior del gabinete de Abe se está estrechando finalmente en China. Japón está reconfigurando la alianza entre Japón y Estados Unidos en el contexto de una respuesta estratégica al ascenso de China, está llevando a cabo ajustes institucionales para fortalecer sus capacidades diplomáticas y de seguridad a nivel nacional, al tiempo que fortalece la cooperación estratégica con los países de Asia Oriental que comparten preocupaciones sobre el ascenso de China, y está implementando una diplomacia multidimensional que busca la cooperación a nivel global basada en valores universales.

II. Cambios en el orden mundial y fluctuaciones de la política interna

El ascenso de China está provocando cambios estructurales no solo en el orden mundial, sino también en el orden regional de Asia Oriental. La estrategia exterior de Japón para responder a los cambios a nivel mundial y regional de Asia Oriental, provocados por el ascenso de China, requiere atención en varios aspectos. En primer lugar, la postura de Japón ante el ascenso de China en términos económicos es muy compleja. En términos de tamaño económico, China superó a Japón en 2010, registrando un producto interior bruto (PIB) de aproximadamente 5,9 billones de dólares, convirtiéndose en la segunda economía más grande del mundo y la economía más grande de Asia Oriental. En cuanto a reservas de divisas, China ya superó a Japón en 2006, y según datos de 2011, China registró aproximadamente 3,2 billones de dólares y Japón aproximadamente 1,1 billones de dólares, respectivamente. Basándose en este enorme tamaño económico y reservas de divisas, China está ejerciendo una cierta presión de cambio sobre el orden mundial. El hecho de que el volumen de inversión exterior de China superara los 50.000 millones de dólares en 2010 es un indicio de este cambio. A pesar del ascenso económico de China en la década de 2000, las relaciones económicas entre China y Japón se han vuelto aún más estrechas. Desde que el volumen bilateral alcanzó los 184.000 millones de dólares en 2005, ha seguido aumentando hasta alcanzar aproximadamente 349.000 millones de dólares en 2011 (People’s Daily Online 2012/02/21). En particular, inmediatamente después de la crisis financiera mundial, el volumen comercial entre Japón y China aumentó casi un 50 por ciento, de 229.000 millones de dólares en 2009 a 343.000 millones de dólares en 2011. No solo la economía interna de Japón no ha logrado salir de una recesión a largo plazo, sino que en la situación económica sin precedentes de la crisis financiera mundial, las relaciones económicas entre China y Japón se han expandido y profundizado continuamente. Para Japón, el ascenso de China tiene una doble naturaleza: es un factor de cambio que impulsa la reconfiguración de las fuerzas a nivel de Asia Oriental y mundial, y al mismo tiempo, es un factor de oportunidad que proporciona un nuevo impulso para la prosperidad económica a través de la interdependencia económica entre ambos países...(continuará)