在华脱北者现状的变化与政策推进方向

EAI 亚洲安全倡议工作论文第29号

作者

统一部研究委员金秀岩博士在首尔大学获得政治学博士学位，曾任民主和平统一咨询会议常任委员、外交通商部政策咨询委员。研究兴趣包括朝鲜人权、对朝援助、南北间人道主义事务等。出版了大量论文和研究报告，近期论文包括《对朝援助与国民共识》、《联合国人权机制与朝鲜人权：以“战略”与“关系”为中心》、《赫尔辛基最后议定书的意义与特征：以人权议题为中心》等。

一、问题提出

20世纪90年代，依赖国家配给的朝鲜居民因经济困难面临严重的粮食短缺，甚至出现饿死的极端情况。当时，未经当局许可越境前往他国被视为叛国行为，将受到严厉惩罚。尽管如此，在饿死这一绝望境地下的朝鲜居民，仍冒着受惩罚的危险，为获取食物而越境进入中国。然而，随着朝鲜经济困难的长期化，仅仅为获取食物而越境后返回的脱北行为的性质也开始发生变化。越来越多的人开始在中国境内滞留并试图赚钱，脱北行为呈现增长趋势。

随着在中国滞留的脱北者增加，作为核心当事国的中国不得不将脱北者问题作为主要议题来处理。中国并非从人权和人道主义角度处理脱北者问题，而是从战略角度，即中朝间的政治和安全利益出发。特别是中国坚决认为，脱北者并非“难民”，而是出于经济目的非法越境的中朝边境的“非法越境者”。基于这一立场，中国逮捕脱北者并将其强制遣返回朝鲜。不过，随着国际社会的强烈批评，中国也接纳了一些人道主义观点，例如允许进入中国驻外使领馆的脱北者前往第三国定居。尽管有这些部分转变的措施，但随着脱北者被强制遣返的持续发生，国内外关注的焦点主要集中在脱北者的国际法地位和强制遣返问题上。

自20世纪90年代中期脱北潮正式开始以来，在脱北现象长期化的过程中，脱北模式正在发生变化。首先，朝鲜国内的排出因素以及中国、韩国等外部的吸引因素也在发生变化。特别是脱北者的脱北动机发生了巨大变化。此外，脱北者性别比例也从以男性为主急剧转变为以女性为主。这些脱北女性在中国男性那里非自愿地维持婚姻关系，在此过程中，脱北女性与中国男性之间出生的儿童的人权问题已成为主要议题。此外，随着在韩国定居的脱北者规模的增加，已入境脱北者与其在朝鲜的家人之间的联系也成为改变脱北行为性质的因素。

正如这些变化所示，在20世纪90年代和21世纪初，脱北者问题已呈现出复杂性。因此，我们有必要准确阐明脱北现象长期化所带来的脱北者问题的复杂性质，并制定应对方案。最重要的是，必须考虑到脱北者问题具有改变核心当事国中国态度的战略性，并在此基础上进行处理。本文旨在阐明脱北行为性质的变化模式，并提出能够促使中国改变态度的对策。

二、在华脱北者模式的变化

在“苦难行军”之后近20年的脱北潮持续过程中，中国境内脱北者的性质也经历了变化。因此，要制定有效的脱北者政策，必须以对这些脱北者性质的变化进行周密考察为前提。

1. 在华脱北者规模的减少

中国将脱北者视为非法入境者，因此不允许联合国难民署（UNHCR）和非政府组织（NGO）接触。这导致无法系统地调查脱北者的人数。因此，很难准确估计在中国境内滞留的脱北者人数。然而，自1990年代中期以来，援助脱北者的团体和专家一直通过抽样调查来估算脱北者人数。由于估算方法的不同，各方公布的数字存在显著差异。尽管如此，关于在中国滞留的脱北者人数在1990年代后期“苦难行军”时期达到顶峰，这一点已形成共识。

据估计，在1990年代后期达到顶峰的在中国滞留脱北者人数，在2000年代呈持续下降趋势。尽管各方公布的人数仍有差异，但2000年代初期，多数观点认为脱北者人数约为10万人。然而，进入2000年代中期后，脱北者人数被认为进一步减少。美国国务院在2005年2月发布的调查结果显示，作为美国脱北者政策基础的海外滞留脱北者人数估计为3万至5万人。Good Friends组织也根据2005年6月至7月对边境500公里半径内的中国东北三省农村地区进行的实地调查结果，发布称脱北者人数约为5万人。

到2000年代后期，脱北者人数估计进一步减少至2万至5万人。彼得森研究所的Noland和Haggard在2008年估计，在中国滞留的脱北者人数已大幅减少至2万至4万人。目前，一些民间团体估计人数在1.2万至2万人之间。那么，在中国滞留的脱北者人数总体上减少的因素是什么呢？首先，正如后文所述，新脱北者中希望前往韩国的比例压倒性地高，这并未导致在中国滞留人数的增加。其次，在中国长期滞留的脱北者也在持续进入韩国。在没有新脱北者增加的情况下，中国公安部门对脱北者的搜捕导致身份不稳定，以及强制遣返后可能面临朝鲜当局的惩罚，促使脱北者在第三国寻求重新安置。这些因素共同作用，导致脱北者离开中国前往第三国定居，从而减少了在中国滞留的脱北者人数。尽管脱北者的国际迁移路线（如美国、英国、加拿大等）日益多样化，但尤其是为了在韩国定居而离开中国的脱北者增加，成为导致在中国滞留脱北者人数减少的关键因素。自2002年以来，每年进入韩国的脱北者人数已超过1,000人，自2006年以来每年超过2,000人。在新脱北人数急剧减少的同时，在中国滞留的现有脱北者持续增加进入韩国，这被认为是导致在中国滞留脱北者人数持续减少的原因。第三，中国当局持续逮捕脱北者并将其强制遣返朝鲜。

尽管脱北者总人数在减少，但他们在中国的滞留时间却在延长。因此，有必要在考虑人数减少和滞留时间延长的同时，制定切实的保护措施。

2. 脱北动机的变化

除了人数减少和滞留时间延长之外，还需要从“推力因素”（push factor）的角度考虑脱北动机的变化。作为核心“推力因素”之一的脱北动机正在发生变化。首先，与早期为了生存而脱北不同，现在越来越多的人是为了在与朝鲜的生活相比“更好的生活”而脱北。由此，经济动机本身也发生了质的变化。其次，因已入境的朝鲜脱北者的劝说而脱北的情况显著增加。

正如[表1]所示，统一部研究员在对2010年至今年10月底入境的606名脱北者进行的实况调查中，有402人回答了脱北动机。在这402人的脱北动机中，经济原因仍占39.1%，比例最高，但因已入境家人的劝说也占25.7%，比例相当高。此外，对朝鲜体制的不满占12.6%。像这样，对朝鲜体制的不满、对处罚的恐惧、以及前往韩国的脱北动机，从朝鲜当局的角度来看，很可能因“叛国罪”等反国家及反民族罪行而受到惩罚，因此可能成为影响脱北者国际法地位规定的重要因素……（未完待续）