中国滞在脱北者の実態の変化と政策推進の方向性

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 29

著者

統一研究院研究委員であるキム・スアム博士は、ソウル大学で政治学博士号を取得し、民主平和統一諮問会議常任委員、外交通商部政策諮問委員として活動している。研究関心は、北朝鮮人権、対北朝鮮支援、南北間の人道問題などである。数多くの論文や研究報告書を出版しており、最近の論文としては、「対北朝鮮支援と国民的合意」、「国連人権レジームと北朝鮮人権：『戦略』と『関係』を中心に」、「ヘルシンキ最終議定書の意義と特徴：人権議題を中心に」などがある。

I. 問題提起

1990年代、国家の配給に依存していた北朝鮮住民は、経済難による深刻な食糧難により、餓死という極端な状況に直面した。当時、当局の許可なく他国へ越境することは祖国反逆行為として厳しい処罰が伴った。それにもかかわらず、餓死という絶望的な状況に追い込まれた北朝鮮住民は、処罰の脅威を顧みず、食糧を求めて国境を越え中国へと向かった。ところが、北朝鮮の経済難が長期化するにつれて、単に食糧を求めて越境し、すぐに戻っていた脱北行為の性格も変化し始めた。次第に中国国内に滞在しながら金を稼ごうとする脱北者が増加するようになった。

このように中国に滞在する脱北者が増加するにつれて、核心当事国である中国は、脱北者問題を主要な懸案として取り扱わざるを得なくなった。中国は脱北者に対し、人道的・人道的な観点からアプローチするよりも、中朝間の政治・安保的利害という戦略的観点からアプローチした。特に中国は、脱北者に対し「難民」ではなく、経済的目的で中国と北朝鮮の国境を不法に越えた「不法越境者」であるという立場を固く堅持した。このような立場に基づき、中国は脱北者を逮捕し、北朝鮮へ強制送還してきた。ただし、国際社会の非難が激しくなるにつれて、中国国内の公館に進入した脱北者の第三国定着を許可するなど、一部人道的観点を受け入れることもあった。このような一部前向きな措置にもかかわらず、脱北者の強制送還が続く中で、主に脱北者の国際法上の身分と強制送還問題に国内外の関心が集中してきた。

1990年代半ばに脱北の行列が本格化した後、脱北現象の長期化の過程で脱北の様相が変化している。まず、北朝鮮国内の排出要因、中国・韓国など外部の誘引要因も変化している。特に、脱北者たちの脱北動機において大きな変化が現れている。また、男性中心から女性中心へと脱北者の性別比率が急激に変化した。これらの脱北女性たちは、非自発的な形で中国男性と婚姻関係を維持してきており、この過程で脱北女性と中国男性の間に生まれた子供たちの人権問題が主要な懸案として浮上している。また、韓国で定着する脱北者の規模が増加する中で、既に入国した脱北者と北朝鮮国内の家族との連携が、脱北行為の性格に変化をもたらす要因として作用している。

このような変化の現象に見られるように、1990年代、2000年代を経て、脱北者問題は複合的な性格を帯びるようになった。したがって、我々は脱北現象の長期化に伴う脱北者問題の複合的な性格を正確に究明し、その対応策を 마련する必要がある。何よりも、脱北者問題は核心当事者である強国中国の態度を変化させる必要がある戦略的な性格を内包している点も考慮してアプローチしなければならない。本稿では、脱北行為の性格の変化様相を究明し、中国の態度変化を誘導できる代替案を提示することを目的とする。

II. 中国滞在脱北者の様相の変化

苦難の行軍以降、ほぼ20年間にわたり脱北の行列が続く過程で、中国国内の脱北者の性格も変化を経験している。したがって、効率的な脱北者政策を樹立するためには、このような脱北者の性格の変化に対する綿密な考察が前提とならなければならない。

1. 中国滞在脱北者規模の減少

中国は脱北者を不法越境者と規定しているため、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）やNGOの立ち入りを許可していない。このため、脱北者規模を体系的に調査することができない状況である。したがって、中国に滞在している脱北者の規模を正確に把握することは困難である。ただし、1990年代半ば以降、脱北者支援団体や専門家たちは、標本調査を通じて脱北者規模を推計してきた。このように推計の方法で規模にアプローチすることで、発表主体ごとに相当な差異が見られてきた。それにもかかわらず、北朝鮮国内の苦難の行軍時期と重なり、1999年後半に中国国内の脱北者規模が最もピークに達したという事実については、共通認識が形成された。

1990年代後半にピークを記録した中国滞在脱北者の規模は、2000年代に入り持続的に減少していると把握されている。発表主体ごとに依然として規模の差異はあるものの、2000年代初頭には脱北者の規模について10万人線だと推算する見解が多数を占めている。ところが、2000年代半ばに入ると、脱北者規模はさらに縮小していると評価されている。米国務省は2005年2月の調査結果に基づき、米国の脱北者政策の根幹となる海外滞在脱北者規模について、3万～5万人と推計したことがある。良い友人も2005年6～7月、国境から500km圏内にある東北3省の農村地域に対する中国現地調査の結果に基づき、脱北者規模が5万人線であると発表した。

2000年代後半になると、脱北者規模は2万～5万人線へとさらに減少したと推定されている。ピーターソン研究所のノーランドとヘガードは2008年、中国国内の脱北者が大幅に減少し、2万～4万人程度と推算した。現在、一部の民間団体は1万2千～2万人線と推定している。それでは、全体的に中国に滞在する脱北者規模が減少する要因は何か？第一に、後述するように、新規脱北の場合、韓国行きを希望する比率が圧倒的に高いという点で、中国国内滞在規模の増加にはつながっていない。第二に、中国に長期滞在する脱北者も持続的に韓国へ入国している。新規脱北による中国滞在脱北者の増加がない中で、脱北者に対する中国公安の取り締まりによる身分不安定、強制送還後の北朝鮮当局による処罰に直面した脱北者たちは、第三国での再定着を模索する要因となっている。このように、中国国内に滞在する脱北者が第三国定着のために中国を離れることが、中国国内脱北者規模減少の要因となっている。米国、英国、カナダなど、脱北者の国際移動経路は多様化しているが、特に韓国で定着するために中国を離れる脱北者が増加しており、韓国国内の誘引要因が中国国内脱北者規模減少の核心要因となっている。2002年から1,000人を超え、2006年からは2,000人以上の脱北者が韓国に入国している。新規脱北が急激に減少する中で、既存の中国滞在脱北者の韓国入国が着実に増加し、中国滞在脱北者規模は持続的に減少していると判断される。第三に、中国当局が脱北者を逮捕し、持続的に北朝鮮へ強制送還しているためである。

このように脱北者の全体規模は減少しているが、彼らの中国国内滞在は長期化している。したがって、規模の縮小と滞在の長期化を考慮した実質的な保護策を 마련する必要がある。

2. 脱北動機の変化

規模の縮小および滞在の長期化とともに、排出要因（push factor）の観点から脱北動機における変化の様相を考慮する必要がある。核心的な排出要因の一つである脱北動機に変化が現れている。第一に、初期の生存のための脱北よりも、北朝鮮国内での生活と比較して「より良い生活」を求めて脱北する現象が増加している。これに伴い、経済的動機自体にも質的な変化が現れている。第二に、既に韓国に入国した北朝鮮離脱住民の勧誘による脱北が大幅に増加している。

【表1】に見られるように、統一研究院が2010年から今年10月末までに入国した606名の脱北者を対象に実施した実態調査で、606名の調査対象者のうち402名が脱北動機について回答した。これらの420名の脱北動機を見ると、依然として経済的理由が39.1%で最も高い比率を占めているが、既に入国した家族の勧誘も25.7%と非常に高く 나타나고 있다。そして、北朝鮮体制に対する不満も12.6% 나타나고 있다.このように、北朝鮮体制に対する不満、処罰への恐れ、韓国行きという脱北動機は、北朝鮮当局の立場からは祖国反逆罪などの反国家・反民族犯罪の次元で処罰する可能性が高いという点で、脱北者の国際法上の身分規定に影響を与える主要な要素となり得る…（続く）