[NSP Report 61] 环境与气候变化国际政治与韩国外交

首尔大学政治外交学系教授。申范植教授毕业于首尔大学外交学系及研究生院，并获得俄罗斯国立莫斯科国际关系学院（MGIMO）政治学博士学位，曾任韩国斯拉夫学会总务理事。主要研究领域为俄罗斯外交政策与欧亚国际关系。主要论著包括《21世纪欧亚挑战与国际关系》（合编）、《俄罗斯的选择：后苏联体制转型与国家·市场·社会的变化》（合著）、Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula（合著）、“Russia's Perspectives on International Politics”等。

一、问题提出

进入21世纪以来，围绕应对气候变化的各种立场国家之间展开的角逐，是环境国际政治中最严峻的争论焦点。气候变化自20世纪80年代中期以来已成为重要的国际环境外交领域。科学家/专家群体已严肃提出关于气候变化导致当前及未来环境灾难的警告，并且在政治、经济、社会、文化等多个领域，关于气候变化的未来展开了积极的讨论。随着非政府组织的应对活动以及已开始显现的气候变化影响通过媒体的广泛报道而为人所知，普通民众对气候变化的认识也在提高。如今，气候变化已不再局限于环境外交领域，而是与自由贸易秩序及能源·资源·粮食问题交织在一起，被视为国际政治各领域的关键挑战。

2010年代气候变化应对体系的构建过程中，各国合作与竞争的相互作用，无疑将重塑过去半个世纪以来作为地球政治重要支柱而迅速发展的环境领域的全球治理，并决定环境议题与其他议题的关联方式。韩国相对较晚地开始关注此问题，并且确实在努力提高其在国际舞台上的气候变化外交可见度，但韩国气候变化外交所面临的挑战之严峻和本质性，使得对其立场的根本性·未来性考量以及在此基础上的周密外交战略制定变得尤为迫切。

为此，首先需要考察当前为构建气候变化应对体系而展开的国际努力的现状、争论焦点及前景。此外，还需要估量在未来约十年的时间里，气候变化国际政治进程中韩国的立场将处于何种境地，以及拥有多大的活动空间。并且，似乎需要就韩国如何能够制定出一种战略方向，以协调实现国家利益以及气候变化国际政治的多层面要求，展开更为开放和广泛的讨论。

因此，本文旨在掌握围绕气候变化应对体系形成而展开的国际政治格局，阐明气候变化国际政治中韩国应对所展现出的机遇与挑战，并在此基础上，提出韩国环境·气候变化外交的课题及理想的应对战略。

二、气候变化国际政治的现状与争论焦点

1. 京都议定书体系与后京都议定书体系之间

自1988年科学家和政策制定者为讨论气候变化首次聚集于加拿大多伦多以来，气候变化国际政治在1988-1991年间取得了构建全球治理的成果。特别是，为客观·科学地评估气候变化的影响，成立了政府间气候变化专门委员会（International Panel on Climate Change: IPCC），并开始定期发布报告。此外，1992年在《里约地球峰会》（Rio Earth Summit）上，154个国家签署了《联合国气候变化框架公约》（UN Framework Convention on Climate Change: UNFCCC），该公约于1994年生效，并已成为当前192个国家参与的气候变化应对体系构建的全球政治核心进程。《联合国气候变化框架公约》虽然旨在全球范围减少温室气体排放，但其基本不包含具有约束力的法律规定。不过，该公约的积极之处在于，参与该公约的23个发达国家承诺努力实现减排目标（Elliott 1998; Paterson 1996）。自《里约地球峰会》通过《气候变化框架公约》以来，国际社会为解决全球变暖导致的气候变化问题付出了不懈努力。1997年在日本举行的《第三次缔约方会议》（3rd Conference of the Parties: COP-3）上，通过了明确发达国家和东欧国家减排义务的《京都议定书》，并于2005年生效，从而在构建具有约束力的全球性气候变化应对体系方面取得了成果。UNFCCC已成为多层次、复杂的气候变化国际政治全球进程的核心（Bodansky and Di ringer 2010）。

《联合国气候变化框架公约》没有决定主要政策的特别程序规定，且决策需要所有缔约方的同意，因此各国几乎拥有“准否决权”（near-veto）或“事实上的否决权”（de facto veto），难以就具有约束力的规则达成一致。因此，在《联合国气候变化框架公约》的决策过程——即“缔约方会议”中的联盟形成，以及在幕后活动的科学家等专家、非政府组织（Non-Governmental Organization: NGO）等的协调和调解功能发挥着重要作用（Barnett 2007, 1367; Conca 2006）。UNFCCC汇集了国家、区域组织、NGO、各领域专家等多种行为者，是构建全球气候变化应对体系努力的核心，并承担了形成京都议定书体系的核心功能。

然而，尽管《京都议定书》通过至今已有15年，生效至今已有7年，但围绕各国温室气体减排义务的设定及其履行方案，以UNFCCC为中心的全球性谈判仍未得出结论。2007年在印度尼西亚巴厘岛举行的《第13次缔约方会议》上，通过了旨在构建《京都议定书》执行计划于2012年期满后的全球性气候变化体系的谈判进程——《巴厘路线图》。《巴厘路线图》根据发达国家与发展中国家在应对全球变暖导致的气候变化问题上的“共同但有区别的责任”（common but differentiated responsibility）原则，确定了发达国家与发展中国家均需采取“可测量、可报告、可核查”（MRV: Measurable, Reportable, Verifiable）的减排/缓解（Mitigation）行动，发展中国家的适应（Adaptation），以及发达国家向发展中国家转让相关技术和提供财政支持等原则。并决定在2009年12月于丹麦哥本哈根举行的《第15次缔约方会议》前完成2012年之后的后京都议定书体系构建谈判。然而，该谈判进程尚未取得具体成果。随着UNFCCC为中心的国际政治进程中大国间的角逐以及发达国家与发展中国家间的竞争近期进一步加剧，《哥本哈根缔约方会议》未能达成任何结论，仅以延长谈判时限而告终。当然，全球谈判进程得以持续无疑是件好事，但哥本哈根会议之后，气候变化国际政治似乎进入了一个新的阶段。

然而，《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord）——并非缔约方会议的决定，而是成员国“表示关注”（take note）的文件——在避免了可能导致僵局的全球谈判进程的同时，也挽救了此后谈判的若干重要原则，因此并非完全徒劳的努力。首先，重申了根据“共同但有区别的责任和各自能力”（common but differentiated responsibilities and respective capabilities）原则应对气候变化的原则，并重申了将全球气温上升控制在比工业化前水平高2摄氏度以内的长期目标。此外，作为长期减排的原则，也确认了尽快实现全球及国家排放量峰值的原则……（未完待续）