[NSP Report 61] 環境及び気候変動の国際政治と韓国外交

ソウル大学政治外交学部教授。シン・ボムシク教授はソウル大学政治外交学科及び大学院を卒業し、ロシア国立モスクワ国際関係大学（MGIMO）で政治学博士号を取得、韓国スラブ学会総務理事を歴任した。主な研究分野はロシア外交政策とユーラシア国際関係である。主な論文・著書には『21世紀ユーラシアの挑戦と国際関係』（編著）、『ロシアの選択：脱ソビエト体制転換と国家・市場・社会の変化』（共著）、Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula（共著）、“Russia's Perspectives on International Politics”などがある。

I. 問題提起

21世紀に入り、気候変動対応を巡って様々な立場を持つ国家間で行われている角逐は、環境国際政治において最も深刻な争点となっている。気候変動は1980年代半ば以降、主要な国際的環境外交領域として浮上した。気候変動による現在及び未来の環境災害に対する警告が科学者・専門家グループによって深刻に提起されており、政治、経済、社会、文化など多様な領域で気候変動の未来に関する議論が活発に進められている。非政府組織（NGO）の対応活動と、既に始まっている気候変動の影響力がメディアの広範な報道を通じて知られるようになり、一般市民の気候変動認識も高まっている。今や気候変動は、自由貿易秩序やエネルギー・資源・食糧問題などと結びつき、環境外交の領域を超えて国際政治のあらゆる領域で核心的な挑戦として認識されている。

2010年代に展開されている気候変動対応体制を巡る国家間の協力と競争の相互作用は、少なくとも過去半世紀にわたり地球政治の重要な軸として急成長した環境領域における地球的ガバナンスを再編し、また環境領域の議題が他の領域と連携する方式を決定する重要な分野となるに違いない。韓国は比較的最近この問題に対する深い関心を持つようになり、現在国際舞台で気候変動外交の可視性を高めるための努力を重ねてきたことは事実であるが、韓国気候変動外交が直面している挑戦の波は高く、本質的な性格を帯びているため、韓国の立場に対する根本的・未来的な考慮と、それに基づいた的確な外交戦略の策定が切実に求められていることも事実である。

そのためには、まず現在進行中の気候変動対応体制構築に向けた国際的努力の現状と争点、そして展望を 살펴보ることが必要である。また、今後10年程度の時間の中で展開される気候変動の国際政治過程において、韓国の立場はどのような状況に置かれ、どの程度の行動の余地を持つことになるのかを見極めなければならない。そして、韓国は自国利益の実現を含め、気候変動国際政治の多層的な要求を調和的に実現していくためのどのような戦略的志向を策定できるのかについて、より開放的で広範な議論が必要と思われる。

したがって、本稿は気候変動対応体制形成を巡って展開される国際政治の構図を把握し、気候変動国際政治における韓国の対応が見せた機会と挑戦が何であるかを明らかにした上で、韓国の環境・気候変動外交の課題と望ましい対応戦略を導き出すことを目指す。

II. 気候変動国際政治の現状と争点

1. 京都議定書体制とポスト京都議定書体制の間

1988年、気候変動に関する議論のために科学者と政策立案者が初めてカナダ・トロントに集まった後、気候変動国際政治は1988年から1991年にかけて地球的ガバナンス構築という成果を収めた。特に、気候変動の効果に対する客観的・科学的な評価のために気候変動に関する政府間パネル（International Panel on Climate Change: IPCC）が設立され、定期的に報告書が発刊されるようになった。また、1992年の〈リオ・サミット〉（Rio Earth Summit）で154カ国が署名し、1994年に発効した国連気候変動枠組条約（UN Framework Convention on Climate Change: UNFCCC）は、現在192カ国が参加する気候変動対応体制形成のための地球政治の中心プロセスとして位置づけられている。しかし、地球レベルでの温室効果ガス削減を目指すこの条約は、基本的に拘束力のある法的規定を提示してはいない。ただ、この条約に参加する23の先進国が削減目標を達成するために努力することにした点が肯定的であった（Elliott 1998; Paterson 1996）。〈リオ・サミット〉で気候変動枠組条約が採択されて以来、国際社会は地球温暖化による気候変動問題の解決に向けて着実な努力を傾けてきた。1997年に日本で開催された〈第3回締約国会議〉（3rd Conference of the Parties: COP-3）では、先進国及び東欧諸国の削減義務を明文化した〈京都議定書〉が採択され、2005年に発効することで、気候変動に対する最初の拘束力のある地球規模の対応体制を 마련する成果を収めた。UNFCCCが多層的かつ複合的な気候変動国際政治の地球的プロセスの核心に位置することになったのである（Bodansky and Di ringer 2010）。

UNFCCCは主要政策を決定するための特別な手続き規定がなく、意思決定のためには全ての締約国の同意が必要であるため、各国はほぼ「準拒否権」（near-veto）ないし「事実上の拒否権」（de facto veto）を有しており、したがって拘束力のある規則に対する合意形成は容易ではない。そのため、UNFCCCの意思決定プロセスである〈締約国会議〉における連合形成とその舞台裏で活動する科学者をはじめとする専門家、非政府組織（NGO）などの調整・仲介機能が重要な役割を果たすことになる（Barnett 2007, 1367; Conca 2006）。国家、地域機構、NGO、様々な分野の専門家など多様なアクターが参加するUNFCCCこそ、地球的気候変動対応体制の形成に向けた努力の中心であり、京都議定書体制形成の核心的な機能を担ってきた。

ところが、〈京都議定書〉が採択されてから15年、発効してから7年が経過しても、各国の温室効果ガス削減義務の設定及びその履行策と関連して、UNFCCC中心の地球規模交渉は未だに結論を出せずにいる。2007年インドネシア・バリで開催された〈第13回締約国会議〉で、〈京都議定書〉の実行計画が満了する2012年以降の地球規模気候変動体制構築に向けた交渉プロセスである〈バリ行動計画〉が採択された。〈バリ行動計画〉は、地球温暖化による気候変動問題に対する先進国と後進国の「共通だが差異ある責任」（common but differentiated responsibility）の原則に基づき、先進国と途上国双方の「測定・報告・検証可能」（MRV: Measurable, Reportable, Verifiable）な削減・緩和（Mitigation）行動、途上国の適応（Adaptation）、先進国の途上国に対する関連技術の移転及び財政支援などに関する原則を確定した。そして、2012年以降のポスト京都議定書体制構築に関する交渉を、2009年12月デンマーク・コペンハーゲンで開催される〈第15回締約国会議〉までに完了することに決定した。しかし、この交渉プロセスは未だ具体的な成果を出せていない。UNFCCC中心の国際政治過程で、大国間の角逐と先進国・途上国間の競争が最近一層強化される中で、〈コペンハーゲン締約国会議〉は一切の結論を導き出せず、交渉期限の延長に追われる形で幕を閉じた。もちろん、地球規模の交渉プロセスが継続されていることは幸いなことに違いないが、コペンハーゲン以降の気候変動国際政治は新たな局面に入っているように見える。

しかし、締約国会議の決定ではなく、加盟国が「留意する」（take note）とした〈コペンハーゲン合意〉（Copenhagen Accord）は、破綻に向かう可能性があった地球規模交渉プロセスに、かろうじて活力を蘇らせたという点だけでなく、今後の交渉においていくつかの重要な原則を救い出したという点で、全く無意味な努力であったわけではない。まず、気候変動対応に対する「共通だが差異ある責任とそれぞれの能力」（common but differentiated responsibilities and respective capabilities）に基づき対応するという原則を再確認し、長期的に地球気温上昇を産業革命以前の時期と比較して摂氏2度以内に抑えるという目標を再確認した。また、長期削減の原則として、できるだけ早期に地球的及び国家的な排出量のピークを達成するという原則も確認した…（続く）