[NSP Report 61] Международная политика в области окружающей среды и изменения климата и дипломатия Республики Корея

Профессор факультета политологии и международных отношений Сеульского национального университета. Профессор Син Бом Сик окончил факультет международных отношений и аспирантуру Сеульского национального университета, получил степень доктора политических наук в Российском государственном университете международных отношений (МГИМО) и занимал должность генерального секретаря Ассоциации славистики Кореи. Основные области исследований: внешняя политика России и международные отношения в Евразии. Среди основных публикаций: «Вызовы Евразии в XXI веке и международные отношения» (составитель), «Выбор России: постсоветские трансформации и изменения в государстве, на рынке и обществе» (в соавторстве), Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula (в соавторстве), «Взгляды России на международную политику».

I. Постановка проблемы

Соперничество между странами с различными позициями в отношении борьбы с изменением климата, наблюдаемое в XXI веке, является наиболее острой точкой в международной политике в области окружающей среды. Изменение климата стало важной областью международной экологической дипломатии с середины 1980-х годов. Группы ученых и экспертов серьезно предупреждают о нынешних и будущих экологических катастрофах, вызванных изменением климата, и активно обсуждаются перспективы изменения климата в различных сферах, таких как политика, экономика, общество и культура. Повышается осведомленность общественности об изменении климата благодаря деятельности неправительственных организаций и широкому освещению в СМИ последствий уже начавшихся климатических изменений. Теперь изменение климата, тесно связанное с порядком свободной торговли, а также с проблемами энергетики, ресурсов и продовольствия, выходит за рамки дипломатии в области окружающей среды и признается ключевым вызовом во всех сферах международной политики.

Взаимодействие между сотрудничеством и конкуренцией между странами в рамках системы реагирования на изменение климата, развивающееся в 2010-х годах, несомненно, станет важной областью, которая переформатирует глобальное управление в сфере окружающей среды, стремительно развивавшейся как важная ось глобальной политики по крайней мере в течение последнего полувека, а также определит, как повестка дня в области окружающей среды будет связана с другими областями. Хотя Республика Корея относительно недавно проявила глубокий интерес к этому вопросу и прилагает усилия для повышения видимости своей климатической дипломатии на международной арене, вызовы, стоящие перед климатической дипломатией Республики Корея, носят высокий и фундаментальный характер, что делает крайне необходимым фундаментальное и перспективное рассмотрение позиции Республики Корея и разработку хорошо продуманной дипломатической стратегии на этой основе.

Для этого необходимо, прежде всего, рассмотреть текущее состояние, проблемы и перспективы международных усилий по созданию системы реагирования на изменение климата. Кроме того, необходимо оценить, в каком положении окажется Республика Корея в процессе международной политики в области изменения климата в течение следующих десяти лет и насколько широкими будут ее возможности для маневра. И, кажется, необходим более открытый и широкий диалог о том, какую стратегическую ориентацию может выработать Республика Корея для гармоничного удовлетворения многоуровневых требований международной политики в области изменения климата, включая реализацию национальных интересов.

Таким образом, данная статья направлена на анализ международной политической структуры, формирующейся в процессе создания системы реагирования на изменение климата, выявление возможностей и вызовов, с которыми столкнулась Республика Корея в международной политике в области изменения климата, а затем на разработку задач и желаемой стратегии реагирования для дипломатии Республики Корея в области окружающей среды и изменения климата.

II. Текущее состояние и проблемы международной политики в области изменения климата

1. Между Киотским режимом и пост-киотским режимом

После того как в 1988 году ученые и политики впервые собрались в Торонто, Канада, для обсуждения проблемы изменения климата, международная политика в области изменения климата достигла в период 1988-1991 годов результата в виде создания глобального управления. В частности, для объективной и научной оценки последствий изменения климата была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (IPCC), которая начала регулярно публиковать доклады. Кроме того, Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН), подписанная 154 странами на «Саммите Земли» в Рио-де-Жанейро в 1992 году и вступившая в силу в 1994 году, стала центральным процессом глобальной политики по формированию системы реагирования на изменение климата, в которой в настоящее время участвуют 192 страны. Однако эта конвенция, направленная на сокращение выбросов парниковых газов на глобальном уровне, в основном не устанавливает юридически обязательных положений. Положительным моментом было то, что 23 развитые страны-участницы конвенции обязались прилагать усилия для достижения целей по сокращению выбросов (Elliott 1998; Paterson 1996). С момента принятия РКИК ООН на «Саммите Земли» в Рио-де-Жанейро международное сообщество неуклонно прилагает усилия для решения проблемы изменения климата, вызванного глобальным потеплением. На «Третьей конференции сторон» (COP-3) в Киото, Япония, в 1997 году был принят «Киотский протокол», который закрепил обязательства по сокращению выбросов для развитых стран и стран Восточной Европы, и вступил в силу в 2005 году, что стало достижением в создании первой юридически обязательной глобальной системы реагирования на изменение климата. РКИК ООН стала центральным элементом многоуровневой и сложной глобальной политики в области изменения климата (Bodansky and Di ringer 2010).

РКИК ООН не имеет специальных процедур для принятия основных политических решений, и для принятия решений требуется согласие всех сторон, поэтому каждая страна обладает почти «квази-вето» или «фактическим вето», что затрудняет достижение консенсуса по обязательным правилам. Поэтому важную роль играют формирование коалиций на Конференциях сторон (COP), являющихся процессом принятия решений в рамках РКИК ООН, а также координация и посредничество со стороны экспертов, включая ученых, и неправительственных организаций (НПО), действующих за кулисами (Barnett 2007, 1367; Conca 2006). РКИК ООН, в которой участвуют различные субъекты, такие как государства, региональные организации, НПО и эксперты из различных областей, является центром усилий по формированию глобальной системы реагирования на изменение климата и играла ключевую роль в формировании Киотского режима.

Однако, несмотря на то, что с момента принятия «Киотского протокола» прошло 15 лет, а с момента его вступления в силу — 7 лет, глобальные переговоры в рамках РКИК ООН по установлению обязательств по сокращению выбросов парниковых газов и планов их выполнения до сих пор не привели к окончательному решению. На «Тринадцатой конференции сторон» (COP-13) в Бали, Индонезия, в 2007 году был принят «Балийский план действий» — процесс переговоров по созданию глобальной системы после 2012 года, когда истекает срок действия плана выполнения «Киотского протокола». «Балийский план действий» установил принципы, касающиеся действий по сокращению/смягчению последствий (Mitigation), поддающихся измерению, отчетности и проверке (MRV: Measurable, Reportable, Verifiable), а также адаптации (Adaptation) развивающихся стран, и передачи соответствующих технологий и финансовой помощи развивающимся странам со стороны развитых стран, в соответствии с принципом «общей, но дифференцированной ответственности» (common but differentiated responsibility) между развитыми и развивающимися странами в отношении проблемы изменения климата, вызванного глобальным потеплением. Было также решено завершить переговоры по созданию пост-киотского режима после 2012 года к «Пятнадцатой конференции сторон» (COP-15), которая состоялась в Копенгагене, Дания, в декабре 2009 года. Однако этот переговорный процесс до сих пор не принес конкретных результатов. Конкуренция между великими державами и соперничество между развитыми и развивающимися странами в рамках политического процесса РКИК ООН в последнее время усилились, и «Копенгагенская конференция сторон» не смогла прийти к какому-либо решению и завершилась лишь продлением сроков переговоров. Хотя тот факт, что глобальный переговорный процесс продолжается, несомненно, является отрадным, международная политика в области изменения климата после Копенгагена, похоже, вступила в новую фазу.

Тем не менее, «Копенгагенское соглашение», которое страны-участницы «приняли к сведению» (take note), а не приняли как решение Конференции сторон, не было полностью бесполезным, поскольку оно с трудом сохранило импульс глобального переговорного процесса, который мог бы зайти в тупик, а также закрепило несколько важных принципов для будущих переговоров. Во-первых, был подтвержден принцип реагирования в соответствии с «общей, но дифференцированной ответственностью и соответствующими возможностями» (common but differentiated responsibilities and respective capabilities) в отношении борьбы с изменением климата, а также подтверждена цель удержать глобальное повышение температуры в пределах 2 градусов Цельсия по сравнению с доиндустриальным уровнем в долгосрочной перспективе. Кроме того, в качестве принципа долгосрочного сокращения выбросов было подтверждено достижение пика глобальных и национальных выбросов в кратчайшие сроки... (продолжение)