[EAI国家安全小组报告] 2020年韩国外交十大课题：执行摘要

国家安全小组（主席：东亚研究院理事长河英善）自2011年3月起开展的“2020年韩国外交十大课题”项目，其核心政策建议执行摘要报告已发布。国家安全小组围绕“治理”、“安全”、“经济”、“环境”四大集群，通过考虑议题间网络化联系的综合研究，对2010年代韩国外交面临的课题进行了从中长期角度的展望与分析，并提出了具体政策。

本报告基于以下NSP Report系列编写而成。

治理集群

中美关系的变化与韩国的未来外交课题

全在星（首尔大学）、朱宰宇（庆熙大学）

安全集群

亚洲未来安全秩序与韩国的应对战略

李东善（高丽大学）

中国政治经济的变化与稳定性展望

李东律（同德女子大学）、徐奉教（同德女子大学）

金正恩的朝鲜与共进·复合的对朝政策

金成培（国家安保战略研究院）

2010年代韩国海洋政策的课题与展望

具民教（首尔大学）

经济集群

亚洲FTA的扩散与韩国的战略：以多边化可能性为中心

金治旭（蔚山大学）

变化中的世界金融秩序与韩国的选择：区域与全球的多边主义联动

李勇旭（高丽大学）

21世纪开发合作架构的变化与韩国

李昇柱（中央大学）

环境集群

环境及气候变化国际政治与韩国外交

申范植（首尔大学）

人口老龄化与东北亚安全

申成浩（首尔大学）

新全球能源架构与韩国的能源资源合作外交方向

金延奎（韩阳大学）

环境：外交环境变化与新世界秩序构建

2010年代外交环境的变化

21世纪的第一个十年，世界经历了剧烈的变革。经历了9·11恐怖袭击、美国发起的全球金融危机、欧元区财政危机，见证了传统发达国家的相对衰落与新兴国家的快速崛起，并经历了全球治理的危机。这些变化是在全球化、信息化、民主化等巨大潮流下发生的，预计未来十年也将继续在力量分配结构、世界政治议题、行为体、权力资源等方面引发复合性变化。

第一，主动利用时代潮流的国家与未能利用的国家之间的差距正在扩大，全球及区域力量分配结构正在发生变化。特别是2008年全球金融危机后，美国、日本、欧洲步入相对停滞，而以中国为首的新兴国家则保持稳健增长，国际地位不断提升。由此，正在探索取代美国中心单极体系的新世界秩序。

第二，在全球化、信息化、民主化的潮流中，恐怖组织、企业、非政府组织、个人等非国家行为体的数量和影响力急剧增加，超越国家间的关系，构建与多样行为体之间的复合网络已成为重要的外交课题。

第三，全球化、信息化和人口变化给全球带来了环境破坏、大规模杀伤性武器和恐怖主义扩散、资源枯竭、不平衡等新问题群，这些问题与传统问题群相互关联，引发危机连锁反应，导致危机局面。要求具备密切把握议题领域间联系的态势并进行复合应对的能力。

第四，为应对新行为体、新议题领域的出现所带来的挑战，需要增强以国家为中心的行为体在网络力量上的实力，并明智地将军事力量和经济力量等传统硬实力资源与文化力、环境力、知识力、统治力等新的软实力资源相结合，以投射力量。

新治理的构建

现有的全球及区域秩序的旧架构在接纳力量分布、行为体、议题领域、权力资源等新变化方面面临困难。21世纪世界政治正经历着网络治理，即在美国霸权相对衰落、新兴国家快速崛起的同时，多样化的国家·超国家行为体在多个议题领域进行网络化连接，自主地管理和协调问题。也就是说，21世纪的世界秩序是力量角逐和均势等近代秩序与通过网络进行的统治等后现代转型重叠并复合化的过程。

2010年代，世界需要在快速变化的现实中构建新的治理体系，以解决当前面临的课题。就韩国而言，为实现2008年金融危机后 이어지는 欧元区财政危机所导致的长期停滞的世界经济的再生，需要在金融、贸易、能源·资源、开发、环境等议题领域重建全球治理，克服地缘政治竞争与经济相互依存的冲突，同时解决构建符合2010年代的东亚和朝鲜半岛新秩序这一生死攸关的课题。

挑战：中美时代东亚新秩序、朝鲜金正恩体制与朝鲜半岛、全球治理的共同参与

在东亚力量分配结构的变化、新国际政治议题的出现、行为体多样化、权力资源变化等多种外交环境变化中，2010年代韩国外交必须优先解决三个紧迫课题。第一，在中美之间地缘政治竞争与经济相互依存同时加剧的背景下，重建变化的东亚地区秩序的课题；第二，与朝鲜金正恩体制建立新的战略关系，构建未来朝鲜半岛治理的课题；第三，作为中坚国家，积极参与通商、金融、开发合作、能源·资源、环境等领域的全球治理构建的课题。特别是，中美时代东亚新秩序和朝鲜金正恩体制的“脱线式”发展问题，将对21世纪朝鲜半岛的未来产生决定性影响，具体取决于今后的战略制定与执行。

中美时代的新东亚秩序

当前世界秩序中最引人注目的变化是中国国力的快速增长。在经济实力方面，预计21世纪20年代中国国内生产总值（GDP）将超过美国。随着经济的飞速发展，过去十年中国已成为亚洲主要国家（如日本、韩国、中国台湾、澳大利亚）的第一大贸易伙伴，并在与除菲律宾和马来西亚以外的大多数亚洲国家的贸易额上超越了美国。特别是2008年全球金融危机后，中国已超越了东亚地区生产网络中心基地的角色，并凭借巨额外汇储备和金融实力进一步扩大了地区经济主导权。

在军事实力方面，中国国防费年增长率超过15%。2011年，中国（1,200亿美元）以世界第二的国防费支出位居美国（6,980亿美元）的1/6。未来十年，中国将进一步缩小与美国之间的军费差距，而美国届时需要削减4,780亿美元国防费。此外，中国还积极推进军事现代化，包括宇宙飞船开发、卫星拦截、战略武器（如导弹和核武器）的增强、最新战斗机的实战部署，以及核潜艇和航空母舰的建造。

尽管中国国力增长显著，但对与美国国力的相对评价则需要更为谨慎。首先，大国之间的单纯竞争与霸权竞争是根本不同的问题。与单纯大国不同，成为霸权国不仅需要拥有相对于其他国家压倒性的力量，还需要包括生产国际秩序并获得其他国家同意的力量，因此霸权竞争包含着对世界秩序主导权的争夺。当前的中美竞争是仅仅停留在单纯大国竞争，还是会演变为全面的霸权竞争，目前尚不确定。即便中国在经济和军事实力方面快速崛起，其是否能具备足以取代美国并成为霸权国的实力也未可知。更何况，鉴于中国自身强调不追求霸权，中美竞争是否会演变为霸权竞争需要审慎考量。

其次，如果将对国力的衡量方法从单纯的经济、军事数据比较，扩展到21世纪国力关键的科学技术、信息、知识水平等因素，那么中美之间的国力差距缩小将是一个更为长期的过程。例如，全球化虽然可能因加重美国的霸权维持负担而加速其相对衰退，但反过来，它也可能通过带来美国有利的结构性利益，反而有助于美国霸权的长期维持。在军事方面，若从资源分配角度而非单纯军费比较来看，由于地缘政治原因，中国必须维持强大的陆军力量，难以集中发展海空军，而与大国无陆地接壤的美国则可以将国防费集中用于发展海空军。因此，有观点认为，在海空军方面占优的美国将在海洋区域发挥领导力，而拥有优势陆军力量的中国将在邻近大陆地区发挥领导力。

另一方面，美国在国力相对衰退的情况下，正为维持世界领导地位而苦苦奋斗。布什政府八年的“优势”（primacy）战略或霸权战略结束后，奥巴马政府则展现出选择基于多边主义的“选择性介入”战略。9·11事件后的安全危机和合法性危机，以及2008年的经济危机，使得美国难以继续推行原有的霸权战略。特别是，美国在宣布“重返亚洲”后，正积极采取行动以恢复其在东亚地区的地位和影响力。此外，美国强调其亚洲政策的目标是经济增长、地区安全、民主、人权等价值观，主要政策工具为双边同盟、与中国等新兴国家的伙伴关系以及多边机制。

美国短期内正寻求大国间的接触与合作，并调整对华平衡战略的时机。然而，长远来看，为应对中国可能发起的霸权挑战，美国一方面努力将中国纳入美国的框架内，另一方面也在努力建立制约中国的机制。

中国很可能在相当长一段时间内维持其“弹性的威权主义”体制，并处于一种“脆弱的稳定”（fragile stability）状态。一方面，它通过经济增长、社会福利、行政效率、对外政策成就以及中华民族主义的崛起来获取合法性；另一方面，则通过严格的内部管控来维持体制。然而，由于尚未明确解决工人、农民等弱势群体的诉求的方案，社会骚乱和不稳定可能会日益加剧。政治民主化问题，只要共产党团结和经济增长得以持续，虽然可以在短期内推迟，但随着经济增长，终究会成为必须解决的课题。

中国经济短期内面临经济增长急剧放缓的危险性不大，但其增长模式面临着扩大国内消费、缩小贫富差距、以及将通货膨胀控制在适度水平等挑战。外部变量的不稳定性也是一个重大威胁。

中国党和政府希望通过实现中国崛起来克服政治、经济危机因素对体制造成的根本性威胁。未来十年，中国将以建设“全面小康社会”为目标，集中精力实现稳定的经济发展、刺激内需、解决国内经济不平等问题。为此，明智的做法是避免与美国进行过早的、过度的霸权竞争。尽管如此，通过“核心利益”的论述，中国明确了在国家战略层面上绝对不能让步的核心利益，包括：第一，中国的国家政治体制（国体）、政权构成形式（政体）及政治稳定；第二，中国的国家主权安全、领土完整、国家统一；第三，保障中国经济社会的可持续发展。

由此看来，中国短期内也没有全面运用对美平衡战略的意图。虽然美国因经济危机导致领导力削弱是事实，但从国家战略角度来看，共同努力解决危机也符合中国的整体战略。中国短期内将追求大国间的合作，并优先推动经济发展。然而，中国是否会在长期内挑战美国的霸权并追求霸权性权力转移，还是仅止于大国间的竞争关系，将很大程度上取决于未来如何构建东亚新秩序。

围绕中美权力转移，虽然诸如权力转移理论、进攻性现实主义、自由主义、建构主义等现有国际政治理论提出了乐观和悲观的预测，但中美关系短期内似乎仍将持续整体合作的局面。然而，正如台湾武器销售、达赖喇嘛访美、以及“天安舰”事件后的韩美联合海上军事演习、南海争端和尖阁诸岛（Senkaku Islands）争端等事件所示，尽管两国出于结构性原因在相当长一段时间内不得不追求合作，但在与中国所定义的“核心利益”相关的各种议题上，战略不信任和竞争很容易加剧，并可能蔓延到相关国家。此外，若这些战略竞争和不信任的记忆不断积累，便不能完全排除如权力转移理论或进攻性现实主义所指出的，中美之间发生霸权竞争的可能性……（未完待续）