[NSP Report 60] 21世纪发展合作架构的变革与韩国

中央大学政治国际学系教授。毕业于延世大学政治外交学系，并获得美国加利福尼亚大学伯克利分校政治学博士学位。曾任统一研究院研究员、加州大学伯克利分校APEC研究中心博士后研究员、新加坡国立大学政治学系助理教授、延世大学国际关系学系助理教授。近期著作包括《东北亚：准备好一体化了吗？》(合著)、《亚太贸易政策：理念、利益和国内制度的作用》(合著)等。此外，还在《韩国政治学报》、Comparative Political Studies、《太平洋评论》(The Pacific Review)、Asian Survey等期刊上发表了多篇论文，主要研究领域为东亚区域主义、全球自由贸易协定网络、东亚国家的制度均衡战略。

一、导论：发展合作复合网络的出现

21世纪发展合作的全球政治正在经历剧烈变化。以2002年在墨西哥蒙特雷举行的《发展筹资国际会议》（Monterrey Consensus of the International Conference on Financing for Development）为契机，在关于扩大发展合作必要性的共识达成后，过去十余年呈下降趋势的官方发展援助（Official Development Assistance: ODA）规模开始回升。随后，2005年的G8格伦伊格尔斯（Gleneagles）峰会进一步巩固了这一增长趋势。这一趋势一直持续至今，2010年经济合作与发展组织发展援助委员会（Organisation for Economic Co-operation and Development’s Development Assistance Committee: OECD DAC）成员国的ODA规模达到了创纪录的1287亿美元（OECD 2010）。尽管普遍预期由于经济危机的反复发生、随之而来的经济衰退以及在援助提供方面争取国内政治支持的困难，发展合作的规模将会减少，但事实是，尽管有所起伏，发展合作的规模仍在持续增长。

发展合作周围的剧变，与21世纪世界秩序的量变和质变同步发生，这一点意义深远。从ODA的规模来看，美国、英国、法国、德国、日本等传统强国占据前列，发展合作的全球秩序表面上似乎没有发生大的变化。然而，值得注意的是，尽管2008年发生了全球金融危机，主要捐助国却普遍增加了ODA规模。为二战后世界秩序提供物质和智力基础的美国，以全球金融危机为契机，面临领导力危机。尽管如此，美国仍提供了302亿美元的ODA，比2009年增长了3.5%，试图巩固其作为全球最大ODA捐助国的地位。除2005年美国为伊拉克提供债务减免援助的特殊情况外，美国的ODA在2010年增幅最大。

另一方面，中国的崛起及其影响力的扩大在发展合作领域也日益显现。2010年成为世界第二大经济体的中国，在努力提升与其经济实力相匹配的软实力之际，正致力于在发展合作领域占据重要地位（Lum, et. al. 2008）。中国除了传统意义上的援助外，还通过优惠贷款、债务减免、投资等多种手段向发展中国家提供援助。如果将对发展中国家的各种形式的支持都包含在内，中国可以说已经崛起为主要捐助国。在这种情况下，根据一项统计，中国对外援助规模截至2007年已达约310亿美元（Lum, et. al. 2008）。作为东亚代表性捐助国的日本，尽管面临持续的经济衰退和频繁的政权更迭等严峻的国内形势，仍努力维持其作为发展合作主要参与者的地位，在2010年大幅增加了11.8%的ODA规模。日本尤其在东亚地区，为制衡中国影响力的扩大，正在加强对东南亚国家的发展合作。

发展合作的传统先行者欧洲国家也在加大ODA的提供力度。以属于DAC的15个欧洲联盟（European Union: EU）成员国为基准，2010年提供的ODA规模为702亿美元，比前一年增长了6.7%。这相当于OECD DAC全部ODA的约54%（OECD 2010）。特别是欧盟国家的国民总收入（Gross National Income: GNI） 대비 ODA比率，即ODA/GNI平均值为0.46%，远高于美国的0.21%和日本的0.20%，也高于DAC平均的0.32%。在此模范行为的基础上，欧盟国家，特别是北欧国家，正在引领发展合作相关新国际规范的形成。

像这样，引领发展合作范式的欧洲国家、最大捐助国美国、自20世纪80年代以来崛起为ODA强国的日本、以及作为新兴捐助国代表的中国等，尽管面临国内外困难，却都在积极投入发展合作，其原因在于发展合作所具有的复合性。21世纪发展合作的复合化体现在三个层面。第一，是因行为者增加而导致的复合化。首先，从发展合作的传统行为者国家来看，除了美国、日本、欧洲等现有主要捐助国之外，中国、阿拉伯产油国等非OECD DAC成员国也正在崛起为主要捐助国。新兴捐助国往往追求与现有捐助国截然不同的发展合作范式。例如，中国在提供援助时，坚持不干涉受援国内政的原则。新兴捐助国的出现以及随之而来的新发展合作范式的兴起，对发达捐助国长期以来建立的援助标准和条件构成了负面影响，这使得发展合作范式和架构面临变革的压力（Manning 2006）。更为严重的问题是，新兴捐助国向津巴布韦等“流氓国家”提供的“流氓援助”（rogue aid）威胁着国际安全（Naim 2007）。

不仅是国家行为者在增加。参与发展合作的非国家行为者更是呈爆炸式增长。截至2006年，与援助相关的非政府组织（Non-Governmental Organization: NGO）的年均援助规模估计为146亿美元，像乐施会（Oxfam）、救助儿童会（Save the Children）等大型NGO的年预算达到7-8亿美元。此外，专门从事援助的国际组织也在不断增加。仅在联合国旗下就有约70个援助机构，其中大部分是为特定目标设立的援助机构，如全球疫苗免疫联盟（GAVI）、全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金（Global Fund to Fight AIDS, Malaria and Tuberculosis）、全球环境基金（Global Environment Facility）等。受援国的情况也日益复杂。民主化导致了地区NGO的增加，地方政府、地区企业、金融机构等也参与到援助分配中。

这种行为者日益多元化带来了发展合作相关的协调与合作问题。首先，政府作为发展合作主要行为者的垄断地位受到动摇，并日益强调基于政府与非政府行为者之间伙伴关系的发展合作。此外，新行为者的出现导致行为者之间的协调成本增加，从而导致发展合作交易成本上升，并可能降低援助的效率和一致性。随着新的发展合作方式、附加条件和评估方式的引入，需要与现有发展合作体系进行协调和调整。由于援助机构的增加，单个项目的规模也呈现下降趋势。行为者数量的增加也给受援国带来了巨大负担。以柬埔寨为例，每年有超过400个捐助代表团来访，尼加拉瓜（289次）和孟加拉国（250次）的情况也类似（Severino and Ray 2009）。最终，为了提高众多行为者之间的团结与合作水平，需要新的发展合作架构（Fozzard et al., 2000; Andersen and Therkildsen 2007）。

第二，发展合作不再是单一议题，而是与其他国际政治议题交织在一起的新现象正在出现。援助、发展、可持续增长、环境等各种议题正以前所未有的速度朝着相互关联的方向复合化发展。特别是进入21世纪以来，全球认识到世界是一个统一的经济体（globally integrated economies），而全球层面的社会两极分化对可持续发展构成致命威胁。疾病、全球变暖、粮食危机等需要全球层面协调的新议题不断涌现，这些议题都与发展合作密不可分。向低收入国家以及“失败国家”投入巨额资金的现象，也与当前强调全球层面可持续发展的趋势密切相关。

第三，是管理的复合化。议题的复合化不仅使贫困和不平等这样的现有问题更加复杂化，而且催生了能够有效处理这些问题的全球治理。这是因为相互关联的议题不再是孤立管理的，而是需要从更宏观的视角一并处理。2008年的全球金融危机，使人们认识到发展合作问题和发展中国家的发展问题与全球层面的可持续发展紧密相连。以全球金融危机为契机，人们开始认识到，要有效管理全球治理，发展中国家的可持续发展是必不可少的。其结果是，作为全球治理新替代方案而崛起的G20，开始将发展中国家的发展和援助问题作为主要议题来处理。2010年6月的多伦多会议，承诺履行对多边开发银行的增资和补充资金承诺，并为农业和粮食安全采取对策，推动启动全球农业和粮食安全计划（Global Agriculture and Food Security Program: GAFSP），并敦促执行《拉奎拉倡议》（L’Aquila Initiative），这些都表明发展合作已开始在全球治理层面进行管理。

21世纪的发展合作，正在全面推进行为者的复合、议题的复合、硬实力与软实力的复合。这包含两层含义。首先，21世纪的发展合作是如何在全球化世界中管理各种层面的相互依存问题。援助的提供、发展中国家的发展、新发展合作架构的建立都紧密相连。具体而言，由此产生了如何管理因行为者增加而产生的集体行动，以及如何协调各种发展合作模式的问题。其次，可以指出，发展合作本身正在崛起为构建21世纪可持续世界秩序的主要支柱。发展合作也具有促进世界主要国家提升各自硬实力和软实力的有效手段的意义。特别是在当前发展合作全球秩序急剧变化的时期，主要国家不仅在努力影响发展合作架构的重构，而且正试图通过此举提升其在未来世界秩序重构中的发言权……（未完待续）