[Rapport NSP 60] Évolution de l'architecture de coopération au développement au 21e siècle et la Corée

Professeur au Département de sciences politiques et relations internationales de l'Université Chung-Ang. Il est diplômé du Département de sciences politiques et relations internationales de l'Université Yonsei et titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Il a été chercheur à l'Institut d'études sur l'unification, chercheur postdoctoral à l'Institut d'études sur l'APEC de l'Université de Berkeley, professeur adjoint au Département de sciences politiques de l'Université nationale de Singapour et professeur adjoint au Département des relations internationales de l'Université Yonsei. Ses ouvrages récents comprennent Northeast Asia: Ripe for Integration? (co-édité) et Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions (co-édité). Il a également publié de nombreux articles dans des revues telles que 〈한국정치학회보〉, Comparative Political Studies, The Pacific Review et Asian Survey. Ses principaux domaines de recherche sont le régionalisme en Asie de l'Est, les réseaux mondiaux de ALE, et les stratégies d'équilibre institutionnel des pays d'Asie de l'Est.

I. Introduction : L'émergence d'un réseau complexe de coopération au développement

La politique mondiale de la coopération au développement au 21e siècle connaît des changements rapides. Suite au Consensus de Monterrey de la Conférence internationale sur le financement du développement, tenue à Monterrey, Mexique, en 2002, qui a abouti à un accord sur la nécessité d'élargir la coopération au développement, le volume de l'aide publique au développement (APD) a cessé de diminuer et a commencé à augmenter au cours de la décennie précédente. La réunion du G8 à Gleneagles en 2005 a encore renforcé cette tendance. Cette tendance s'est poursuivie, et en 2010, le volume de l'APD des pays membres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a atteint un record de 128,7 milliards de dollars (OCDE 2010). Contrairement aux attentes générales selon lesquelles le volume de la coopération au développement diminuerait en raison de crises économiques répétées, de récessions économiques et de la difficulté à obtenir un soutien politique intérieur pour l'aide, le volume de la coopération au développement a continué d'augmenter, malgré quelques fluctuations.

Les changements perceptibles dans la coopération au développement sont significatifs car ils coïncident avec les changements quantitatifs et qualitatifs de l'ordre mondial au 21e siècle. En termes de volume de l'APD, les puissances traditionnelles telles que les États-Unis, le Royaume-Uni, la France, l'Allemagne et le Japon occupent les premières places, donnant l'impression d'un ordre mondial de coopération au développement inchangé. Cependant, il convient de noter que les principaux pays donateurs ont tous augmenté le volume de leur APD malgré la crise financière mondiale de 2008. Les États-Unis, qui ont fourni le fondement matériel et intellectuel de l'ordre mondial d'après-guerre, sont confrontés à une crise de leadership suite à la crise financière mondiale. Néanmoins, les États-Unis ont cherché à consolider davantage leur position de premier donateur d'APD au monde en fournissant 30,2 milliards de dollars d'APD en 2009, soit une augmentation de 3,5 % par rapport à 2008. À l'exception du cas exceptionnel de 2005, où les États-Unis ont fourni une aide à l'Iraq pour l'allégement de la dette, l'APD américaine a connu la plus forte augmentation en 2010.

Pendant ce temps, l'ascension de la Chine et l'expansion de son influence se manifestent également dans la coopération au développement. La Chine, devenue la deuxième économie mondiale en 2010, s'efforce d'accroître son soft power parallèlement à sa puissance économique accrue et cherche à se tailler une place importante dans la coopération au développement (Lum, et al. 2008). En plus de l'aide au sens traditionnel, la Chine fournit une aide aux pays en développement par divers moyens tels que des prêts concessionnels, l'allégement de la dette et des investissements. Si l'on inclut toutes les formes de soutien aux pays en développement, la Chine est déjà devenue un donateur majeur. Dans ce cas, selon une statistique, le volume de l'aide extérieure de la Chine aurait atteint environ 31 milliards de dollars en 2007 (Lum, et al. 2008). Le Japon, un donateur représentatif en Asie de l'Est, s'efforce de maintenir son statut d'acteur majeur de la coopération au développement en augmentant considérablement son APD de 11,8 % en 2010 par rapport à l'année précédente, malgré des conditions intérieures difficiles telles qu'une récession économique persistante et des changements fréquents de gouvernement. Le Japon renforce en particulier la coopération au développement avec les pays d'Asie du Sud-Est afin de contrer l'influence croissante de la Chine dans la région.

Les pays européens, leaders traditionnels de la coopération au développement, intensifient également leurs efforts en matière d'APD. Sur la base des 15 États membres de l'Union européenne (UE) membres du CAD, 70,2 milliards de dollars d'APD ont été fournis en 2010, soit une augmentation de 6,7 % par rapport à l'année précédente. Cela représente environ 54 % de l'APD totale du CAD de l'OCDE (OCDE 2010). En particulier, le ratio APD/RNB moyen des pays de l'UE, c'est-à-dire le ratio de l'APD par rapport au produit national brut (PNB), s'élevait à 0,46 %, dépassant largement celui des États-Unis (0,21 %) et du Japon (0,20 %), ainsi que la moyenne du CAD (0,32 %). Sur la base de ce comportement exemplaire, les pays de l'UE, en particulier les pays nordiques, sont à l'avant-garde de la formation de nouvelles normes internationales en matière de coopération au développement.

Les raisons pour lesquelles les pays européens, leaders du paradigme de la coopération au développement, les États-Unis, premier donateur, le Japon, devenu une puissance de l'APD depuis les années 1980, et la Chine, représentante des pays donateurs émergents, s'investissent autant dans la coopération au développement, malgré les difficultés nationales et internationales, résident dans la nature complexe de la coopération au développement. La complexification de la coopération au développement au 21e siècle se déroule sur trois niveaux. Premièrement, la complexification due à l'augmentation des acteurs. En ce qui concerne les acteurs traditionnels de la coopération au développement, outre les principaux pays donateurs existants tels que les États-Unis, le Japon et l'Europe, de nouveaux pays donateurs tels que la Chine et les pays arabes producteurs de pétrole, qui ne sont pas membres du CAD de l'OCDE, émergent. Les pays donateurs émergents ont tendance à poursuivre un paradigme de coopération au développement très différent de celui des pays donateurs existants. Le principe de non-ingérence de la Chine, qui s'abstient de s'immiscer dans les affaires intérieures des pays bénéficiaires lors de la fourniture d'aide, en est un exemple typique. L'émergence de pays donateurs émergents et l'apparition de nouveaux paradigmes de coopération au développement qui en résultent exercent une pression de changement sur le paradigme et l'architecture de la coopération au développement, car ils ont un impact négatif sur le maintien des normes et conditions d'aide établies par les pays donateurs avancés au fil des années (Manning 2006). Le problème encore plus grave est que "l'aide malveillante" fournie par les pays donateurs émergents à des "États voyous" comme le Zimbabwe menace la sécurité internationale (Naim 2007).

Ce ne sont pas seulement les acteurs étatiques qui ont augmenté. Le nombre d'acteurs non étatiques participant à la coopération au développement a augmenté de manière encore plus spectaculaire. En 2006, le volume annuel de soutien des organisations non gouvernementales (ONG) liées à l'aide était estimé à 14,6 milliards de dollars, et le budget annuel de grandes ONG telles qu'Oxfam, Care et Save the Children atteignait 700 à 800 millions de dollars. En outre, le nombre d'organisations internationales spécialisées dans l'aide continue d'augmenter. Il existe environ 70 agences d'aide sous l'égide des Nations Unies, la plupart étant des agences d'aide créées à des fins spécifiques telles que l'Alliance mondiale pour les vaccins et l'immunisation (GAVI), le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, et le Fonds pour l'environnement mondial. La situation des pays bénéficiaires est également complexe. La démocratisation a entraîné une augmentation des ONG locales, et les gouvernements locaux, les entreprises locales et les institutions financières participent à la distribution de l'aide.

Cette diversification des acteurs entraîne des problèmes de coordination et de coopération liés à la coopération au développement. Premièrement, la position monopolistique des gouvernements en tant qu'acteurs majeurs de la coopération au développement est ébranlée, et la coopération au développement basée sur des partenariats entre acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux est soulignée. De plus, l'émergence de nouveaux acteurs entraîne une augmentation des coûts de transaction de la coopération au développement en raison de l'augmentation des coûts de coordination entre les acteurs, et il existe une forte probabilité que l'efficacité et la cohérence de l'aide diminuent. L'introduction de nouvelles méthodes de coopération au développement, de conditions annexes et de méthodes d'évaluation nécessite une harmonisation et un réajustement avec le système de coopération au développement existant. La multiplication des agences d'aide tend également à réduire la taille des projets individuels. L'augmentation du nombre d'acteurs constitue également un fardeau important pour les pays bénéficiaires. Au Cambodge, plus de 400 missions de donateurs visitent le pays chaque année, et la situation est similaire au Nicaragua (289 visites) et au Bangladesh (250 visites) (Severino et Ray 2009). En fin de compte, une nouvelle architecture de coopération au développement est nécessaire pour accroître le niveau de solidarité et de coopération entre les multiples acteurs (Fozzard et al., 2000; Andersen et Therkildsen 2007).

Deuxièmement, de nouveaux phénomènes émergent où la coopération au développement n'est pas un problème unique, mais se combine avec d'autres problèmes de politique internationale. La complexification se déroule rapidement, où diverses questions telles que l'aide, le développement, la croissance durable et l'environnement sont interconnectées. En particulier, depuis les années 2000, nous avons pris conscience que le monde est une économie intégrée et que la polarisation sociale à l'échelle mondiale est fatale au développement durable. De nouvelles questions nécessitant une coopération à l'échelle mondiale, telles que les maladies, le réchauffement climatique et la crise alimentaire, continuent d'émerger, et toutes sont inextricablement liées à la coopération au développement. L'injection de fonds importants non seulement dans les pays à faible revenu, mais aussi dans les "États défaillants", est également étroitement liée à la tendance récente à souligner le développement durable à l'échelle mondiale.

Troisièmement, la complexification de la gestion. La complexification des enjeux a non seulement rendu les problèmes existants tels que la pauvreté et les inégalités plus complexes, mais a également nécessité une gouvernance mondiale capable de les traiter efficacement. En effet, les problèmes interconnectés ne sont plus gérés isolément, mais doivent être abordés conjointement dans une perspective plus macro. La crise financière mondiale de 2008 a servi de catalyseur pour prendre conscience que les problèmes de coopération au développement et les problèmes de développement des pays en développement sont étroitement liés au développement durable à l'échelle mondiale. Suite à la crise financière mondiale, la perception selon laquelle le développement durable des pays en développement est essentiel pour une gestion efficace de la gouvernance mondiale a commencé à s'établir. En conséquence, le G20, qui a émergé comme une nouvelle alternative à la gouvernance mondiale, a commencé à traiter le développement des pays en développement et les questions d'aide comme des sujets majeurs. La recherche de solutions pour le développement des pays en développement, telle que l'engagement à honorer les promesses de capitalisation et de reconstitution des ressources des banques multilatérales de développement lors de la réunion de Toronto en juin 2010, la promotion du Fonds mondial pour l'agriculture et la sécurité alimentaire (GAFSP) comme mesure pour l'agriculture et la sécurité alimentaire, et l'appel à la mise en œuvre de l'Initiative de L'Aquila, indique que la coopération au développement commence à être gérée au niveau de la gouvernance mondiale.

La coopération au développement au 21e siècle connaît une complexification généralisée des acteurs, des enjeux et de la combinaison du hard power et du soft power. Cela a deux significations. Premièrement, la coopération au développement au 21e siècle est une question de la manière de gérer l'interdépendance à différents niveaux dans un monde globalisé. En effet, la fourniture d'aide, le développement des pays en développement et l'établissement d'une nouvelle architecture de coopération au développement sont étroitement liés. Concrètement, cela soulève la question de la manière de gérer l'action collective due à l'augmentation des acteurs et de la manière d'harmoniser les différents modèles de coopération au développement. Deuxièmement, la coopération au développement elle-même émerge comme un axe majeur pour la construction d'un ordre mondial durable au 21e siècle. La coopération au développement sert également de moyen efficace pour les principales puissances mondiales d'accroître leur hard power et leur soft power respectifs. En particulier, à une époque de changements rapides dans l'ordre mondial de la coopération au développement, les principaux pays s'efforcent non seulement d'influencer la restructuration de l'architecture de coopération au développement, mais aussi d'accroître leur voix dans la restructuration de l'ordre mondial futur... (à suivre)