[NSP Report 60] Cambios en la Arquitectura de la Cooperación para el Desarrollo en el Siglo XXI y Corea

Profesor de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Universidad Chung-Ang. Se licenció en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad Yonsei y obtuvo un doctorado en Ciencia Política en la Universidad de California en Berkeley. Ha sido investigador en el Instituto de Unificación de Corea, investigador postdoctoral en el Instituto de Estudios APEC de la Universidad de California en Berkeley, profesor asistente de Ciencia Política en la Universidad Nacional de Singapur y profesor asistente de Relaciones Internacionales en la Universidad Yonsei. Sus obras recientes incluyen Northeast Asia: Ripe for Integration? (coeditado) y Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions (coeditado). Además, ha publicado numerosos artículos en revistas como el Korean Political Science Review, Comparative Political Studies, The Pacific Review y Asian Survey. Sus principales áreas de investigación son el regionalismo en Asia Oriental, las redes globales de TLCAN y las estrategias de equilibrio institucional de los países de Asia Oriental.

I. Introducción: El Surgimiento de una Red Compleja de Cooperación para el Desarrollo

La política mundial de la cooperación para el desarrollo en el siglo XXI está experimentando cambios rápidos. A partir de la "Consenso de Monterrey sobre la Financiación para el Desarrollo" celebrada en Monterrey, México, en 2002, que llegó a un acuerdo sobre la necesidad de ampliar la cooperación para el desarrollo, el volumen de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se revirtió de una tendencia decreciente en la década anterior a una tendencia ascendente. La Cumbre del G8 en Gleneagles en 2005 consolidó aún más esta tendencia al alza. Esta tendencia continuó, y en 2010, el volumen de AOD de los países miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE alcanzó un máximo histórico de 128.700 millones de dólares (OCDE 2010). A pesar de las expectativas generales de que el volumen de la cooperación para el desarrollo disminuiría debido a la recurrencia de crisis económicas, la consiguiente recesión económica y las dificultades para obtener apoyo político interno para la ayuda, el volumen de la cooperación para el desarrollo ha seguido aumentando, a pesar de algunas fluctuaciones.

Las transformaciones en torno a la cooperación para el desarrollo son significativas porque están ocurriendo en paralelo con los cambios cuantitativos y cualitativos en el orden mundial del siglo XXI. En términos de volumen de AOD, las potencias tradicionales como Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Alemania y Japón ocupan los primeros puestos, por lo que el orden mundial de la cooperación para el desarrollo parece no haber experimentado grandes cambios a primera vista. Sin embargo, es importante destacar que, a pesar de la crisis financiera mundial de 2008, los principales países donantes aumentaron uniformemente el volumen de su AOD. Estados Unidos, que proporcionó la base material e intelectual del orden mundial de la posguerra, se ha enfrentado a una crisis de liderazgo a raíz de la crisis financiera mundial. A pesar de ello, Estados Unidos buscó consolidar aún más su posición como el mayor donante de AOD del mundo, proporcionando 30.200 millones de dólares en AOD, un aumento del 3,5% respecto a 2009. Excluyendo el caso excepcional de 2005, cuando Estados Unidos proporcionó ayuda para la condonación de la deuda a Irak, la AOD estadounidense aumentó significativamente en 2010.

Por otro lado, el ascenso de China y la consiguiente expansión de su influencia se están haciendo visibles en la cooperación para el desarrollo. China, que se convirtió en la segunda economía más grande del mundo en 2010, se esfuerza por aumentar su "soft power" en consonancia con su creciente poder económico y busca asegurar una posición importante en la cooperación para el desarrollo (Lum, et al. 2008). Además de la ayuda en el sentido tradicional, China está proporcionando ayuda a los países en desarrollo utilizando diversos medios, como préstamos concesionales, condonación de deudas e inversiones. Si se incluyen todas las formas de apoyo a los países en desarrollo, China ya puede considerarse un donante importante. En este caso, según una estadística, el volumen de la ayuda exterior de China ascendió a aproximadamente 31.000 millones de dólares en 2007 (Lum, et al. 2008). Japón, un donante líder en Asia Oriental, también se esfuerza por mantener su estatus como actor importante en la cooperación para el desarrollo, aumentando significativamente su AOD en 2010 en un 11,8% respecto al año anterior, a pesar de las difíciles condiciones internas, como la persistente recesión económica y los frecuentes cambios de gobierno. Japón está fortaleciendo especialmente la cooperación para el desarrollo con los países del Sudeste Asiático para contrarrestar la creciente influencia de China en Asia Oriental.

Los países europeos, tradicionalmente líderes en cooperación para el desarrollo, también están acelerando la prestación de AOD. Para los 15 Estados miembros de la Unión Europea (UE) pertenecientes al CAD, la AOD proporcionada en 2010 ascendió a 70.200 millones de dólares, un aumento del 6,7% respecto al año anterior. Esto representa aproximadamente el 54% de la AOD total del CAD de la OCDE (OCDE 2010). En particular, la relación AOD/PIB promedio de los países de la UE, es decir, el 0,46%, superó ampliamente el 0,21% de Estados Unidos, el 0,20% de Japón y el 0,32% de la media del CAD. Sobre la base de este comportamiento ejemplar, los países de la UE, especialmente los nórdicos, están liderando la formación de nuevas normas internacionales relativas a la cooperación para el desarrollo.

Las razones por las que los países europeos, que han liderado el paradigma de la cooperación para el desarrollo, Estados Unidos, el mayor donante, Japón, que ha emergido como una potencia de AOD desde la década de 1980, y China, un representante de los donantes emergentes, están dedicando esfuerzos a la cooperación para el desarrollo a pesar de las dificultades internas y externas, se deben a la naturaleza compleja de la cooperación para el desarrollo. La complejización de la cooperación para el desarrollo en el siglo XXI se está produciendo en tres niveles. En primer lugar, la complejización debida al aumento de los actores. En cuanto a los actores tradicionales de la cooperación para el desarrollo, además de los principales donantes existentes como Estados Unidos, Japón y Europa, están surgiendo como donantes importantes países no miembros del CAD de la OCDE, como China y los países exportadores de petróleo de Arabia. Los donantes emergentes tienden a perseguir un paradigma de cooperación para el desarrollo muy diferente al de los donantes existentes. Un ejemplo representativo es el principio de no injerencia que China observa al proporcionar ayuda, sin interferir en los asuntos internos de los países receptores. La aparición de donantes emergentes y el consiguiente surgimiento de nuevos paradigmas de cooperación para el desarrollo están ejerciendo una presión de cambio sobre el paradigma y la arquitectura de la cooperación para el desarrollo, ya que afectan negativamente a la mantenimiento de los criterios y condiciones de ayuda establecidos por los países donantes desarrollados durante mucho tiempo (Manning 2006). Un problema aún más grave es que la "ayuda deshonesta" (rogue aid) que los donantes emergentes proporcionan a los "estados deshonestos" (rogue states) como Zimbabue amenaza la seguridad internacional (Naim 2007).

No solo han aumentado los actores estatales. El número de actores no estatales que participan en la cooperación para el desarrollo ha aumentado de forma aún más drástica. A partir de 2006, se estima que el volumen anual de ayuda de las organizaciones no gubernamentales (ONG) relacionadas con la ayuda ascendió a 14.600 millones de dólares, y el presupuesto anual de grandes ONG como Oxfam, Care y Save the Children alcanza los 700-800 millones de dólares. Además, sigue aumentando el número de organizaciones internacionales especializadas en ayuda. Solo bajo los auspicios de la ONU, hay aproximadamente 70 agencias de ayuda, la mayoría de las cuales son agencias de ayuda establecidas para fines específicos como la Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización (GAVI), el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF). La situación en los países receptores también es compleja. La democratización ha llevado a un aumento de las ONG locales, y los gobiernos locales, las empresas locales y las instituciones financieras participan en la distribución de la ayuda.

Esta diversificación de actores está provocando problemas de coordinación y cooperación en la cooperación para el desarrollo. En primer lugar, la posición monopolística de los gobiernos como actores principales de la cooperación para el desarrollo se está erosionando, y se está enfatizando la cooperación para el desarrollo basada en la asociación entre actores gubernamentales y no gubernamentales. Además, la aparición de nuevos actores aumenta los costos de coordinación entre ellos, lo que conduce a un aumento de los costos de transacción de la cooperación para el desarrollo y es probable que disminuya la eficiencia y la coherencia de la ayuda. Dado que se están introduciendo nuevas formas de cooperación para el desarrollo, condiciones accesorias y métodos de evaluación, es necesaria la armonización y el reajuste con el sistema de cooperación para el desarrollo existente. La creciente cantidad de agencias de ayuda tiende a reducir el tamaño de los proyectos individuales. El aumento del número de actores también supone una gran carga para los países receptores. En el caso de Camboya, más de 400 delegaciones de donantes visitan el país cada año, y la situación en Nicaragua (289 visitas) y Bangladesh (250 visitas) es similar (Severino y Ray 2009). En última instancia, se necesita una nueva arquitectura de cooperación para el desarrollo para aumentar el nivel de solidaridad y cooperación entre los múltiples actores (Fozzard et al., 2000; Andersen y Therkildsen 2007).

En segundo lugar, están surgiendo nuevos fenómenos en los que la cooperación para el desarrollo no es un tema único, sino que se entrelaza con otras cuestiones de la política internacional. La complejización, en la que diversas cuestiones como la ayuda, el desarrollo, el crecimiento sostenible y el medio ambiente se desarrollan de forma interconectada, está avanzando rápidamente. En particular, desde la década de 2000, nos hemos dado cuenta de que el mundo es una economía globalmente integrada y que la polarización social a escala planetaria es fatal para el desarrollo sostenible. Han surgido continuamente nuevas cuestiones que requieren cooperación a escala planetaria, como enfermedades, calentamiento global y crisis alimentarias, todas ellas intrínsecamente ligadas a la cooperación para el desarrollo. El hecho de que se estén invirtiendo grandes sumas de dinero no solo en países de bajos ingresos, sino también en "estados fallidos", está estrechamente relacionado con la tendencia reciente a enfatizar el desarrollo sostenible a escala planetaria.

En tercer lugar, la gestión se está volviendo compleja. La complejidad de las cuestiones no solo ha complicado los problemas existentes como la pobreza y la desigualdad, sino que también ha requerido una gobernanza global capaz de abordarlos de manera efectiva. Esto se debe a que las cuestiones interconectadas ya no se gestionan de forma independiente, sino que deben abordarse conjuntamente desde una perspectiva más macro. La crisis financiera mundial de 2008 sirvió como catalizador para darnos cuenta de que los problemas de cooperación para el desarrollo y los problemas de desarrollo de los países en desarrollo están estrechamente relacionados con el desarrollo sostenible a escala planetaria. A raíz de la crisis financiera mundial, ha comenzado a arraigar la percepción de que el desarrollo sostenible de los países en desarrollo es esencial para la gestión eficaz de la gobernanza mundial. Como resultado, el G20, que ha surgido como una nueva alternativa de gobernanza mundial, ha comenzado a abordar el desarrollo de los países en desarrollo y las cuestiones de ayuda como temas principales. El hecho de que se hayan buscado formas de promover el desarrollo de los países en desarrollo, como el compromiso de aumentar el capital de los bancos multilaterales de desarrollo y proporcionar financiación adicional en la reunión de Toronto en junio de 2010, la promoción del establecimiento del Programa Mundial de Agricultura y Seguridad Alimentaria (GAFSP) como medida para la agricultura y la seguridad alimentaria, y la exhortación a la aplicación de la Iniciativa L'Aquila, indica que la cooperación para el desarrollo ha comenzado a gestionarse a nivel de gobernanza mundial.

La cooperación para el desarrollo en el siglo XXI está experimentando la complejización de actores, la complejización de cuestiones y la complejización de "hard power" y "soft power". Esto tiene dos implicaciones. En primer lugar, la cooperación para el desarrollo en el siglo XXI es una cuestión de cómo gestionar la interdependencia en diversas dimensiones en un mundo globalizado. Esto se debe a que la prestación de ayuda, el desarrollo de los países en desarrollo y el establecimiento de una nueva arquitectura de cooperación para el desarrollo están estrechamente interconectados. Específicamente, surgen cuestiones sobre cómo gestionar la acción colectiva debido al aumento de actores y cómo armonizar los diversos modelos de cooperación para el desarrollo. Además, se puede señalar que la cooperación para el desarrollo en sí misma está surgiendo como un eje importante para la construcción de un orden mundial sostenible en el siglo XXI. La cooperación para el desarrollo también sirve como un medio eficaz para que las principales potencias mundiales mejoren su "hard power" y "soft power". Especialmente en un momento en que el orden mundial de la cooperación para el desarrollo está cambiando tan rápidamente como ahora, los principales países no solo se esfuerzan por influir en la reconfiguración de la arquitectura de la cooperación para el desarrollo, sino que también buscan aumentar su voz en la reconfiguración del orden mundial futuro... (continuará)