[NSP Report 60] Изменения в архитектуре сотрудничества в целях развития в XXI веке и Корея

Профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Чунг-Анг. Окончил факультет политологии и международных отношений Университета Ёнсе, получил степень доктора политологии в Калифорнийском университете в Беркли. Работал научным сотрудником Института проблем объединения, постдокторантом Исследовательского института АТЭС при Калифорнийском университете в Беркли, ассистентом профессора кафедры политологии Национального университета Сингапура и ассистентом профессора кафедры международных отношений Университета Ёнсе. Среди его недавних работ — Northeast Asia: Ripe for Integration? (в соавторстве) и Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions (в соавторстве). Он также опубликовал множество статей в таких журналах, как «Вестник Корейской ассоциации политологии», Comparative Political Studies, The Pacific Review и Asian Survey. Его основные исследовательские интересы включают регионализм в Восточной Азии, глобальные сети свободной торговли и стратегии институционального баланса в странах Восточной Азии.

I. Введение: Возникновение комплексной сети сотрудничества в целях развития

Мировая политика в области сотрудничества в целях развития в XXI веке стремительно меняется. После Консенсуса Монтеррея (Monterrey Consensus of the International Conference on Financing for Development), достигнутого на Международной конференции по финансированию развития в Монтеррее, Мексика, в 2002 году, который подтвердил необходимость расширения сотрудничества в целях развития, объемы официальной помощи развитию (ОПР), снижавшиеся в течение предыдущего десятилетия, начали расти. Впоследствии, на саммите G8 в Глениглсе в 2005 году, эта тенденция роста была еще более укреплена. Эта тенденция сохранялась и в дальнейшем: в 2010 году объемы ОПР стран-членов Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) достигли рекордного уровня в 128,7 млрд долларов (OECD 2010). Вопреки общепринятому мнению о том, что объемы сотрудничества в целях развития сократятся из-за повторяющихся экономических кризисов, последующих рецессий и трудностей с обеспечением внутренней политической поддержки оказания помощи, объемы сотрудничества в целях развития, несмотря на некоторые колебания, продолжали расти.

Сдвиги в области сотрудничества в целях развития имеют особое значение, поскольку они происходят на фоне количественных и качественных изменений в мировом порядке XXI века. С точки зрения объемов ОПР, традиционные державы, такие как США, Великобритания, Франция, Германия и Япония, занимают лидирующие позиции, поэтому на первый взгляд мировой порядок в области сотрудничества в целях развития кажется неизменным. Однако следует обратить внимание на тот факт, что, несмотря на глобальный финансовый кризис 2008 года, основные страны-доноры увеличили объемы ОПР. США, которые обеспечили материальную и интеллектуальную основу мирового порядка после Второй мировой войны, столкнулись с кризисом лидерства из-за глобального финансового кризиса. Тем не менее, США стремились укрепить свое положение крупнейшего донора ОПР, предоставив 30,2 млрд долларов ОПР, что на 3,5% больше, чем в 2009 году. За исключением исключительного случая списания долга Ираку в 2005 году, ОПР США значительно увеличилась в 2010 году.

Между тем, подъем Китая и расширение его влияния становятся все более очевидными и в области сотрудничества в целях развития. Китай, став второй по величине экономикой в 2010 году, прилагает усилия для укрепления своего «мягкого влияния» в соответствии с возросшей экономической мощью и стремится занять важное место в сфере сотрудничества в целях развития (Lum, et. al. 2008). Помимо традиционной помощи, Китай мобилизует различные инструменты, такие как льготные кредиты, списание долгов и инвестиции, для оказания помощи развивающимся странам. Если учитывать все формы поддержки развивающихся стран, то Китай уже можно считать крупным донором. В этом случае, по некоторым статистическим данным, объемы внешней помощи Китая по состоянию на 2007 год достигали примерно 31 млрд долларов (Lum, et. al. 2008). Япония, являющаяся ведущим донором в Восточной Азии, несмотря на сложные внутренние условия, такие как постоянный экономический спад и частая смена правительств, стремится сохранить свой статус ключевого игрока в области сотрудничества в целях развития, значительно увеличив в 2010 году объемы ОПР на 11,8% по сравнению с предыдущим годом. Япония особенно активизирует сотрудничество в целях развития со странами Юго-Восточной Азии, чтобы противостоять растущему влиянию Китая в Восточной Азии.

Европейские страны, традиционные лидеры в области сотрудничества в целях развития, также ускоряют предоставление ОПР. По данным 15 стран-членов Европейского союза (ЕС), входящих в Комитет содействия развитию (КСР), в 2010 году было предоставлено 70,2 млрд долларов ОПР, что на 6,7% больше, чем в предыдущем году. Это составляет около 54% от общего объема ОПР КСР ОЭСР (OECD 2010). В частности, среднее соотношение ОПР к валовому национальному доходу (ВНД) стран ЕС, то есть ОПР/ВНД, составило 0,46%, что значительно превышает показатели США (0,21%) и Японии (0,20%), а также средний показатель КСР (0,32%). На основе этого образцового поведения страны ЕС, особенно страны Северной Европы, лидируют в формировании новых международных норм, касающихся сотрудничества в целях развития.

Причина, по которой европейские страны, лидирующие в парадигме сотрудничества в целях развития, США, крупнейший донор, Япония, ставшая крупным донором ОПР с 1980-х годов, и Китай, представитель новых стран-доноров, активно участвуют в сотрудничестве в целях развития, несмотря на внутренние и внешние трудности, заключается в комплексном характере сотрудничества в целях развития. Комплексификация сотрудничества в целях развития в XXI веке происходит в трех измерениях. Во-первых, это комплексификация, связанная с увеличением числа участников. Среди традиционных участников сотрудничества в целях развития, помимо существующих крупных доноров, таких как США, Япония и Европа, появляются новые крупные доноры, не являющиеся членами КСР ОЭСР, такие как Китай и арабские нефтедобывающие страны. Новые страны-доноры, как правило, следуют парадигме сотрудничества в целях развития, существенно отличающейся от парадигмы существующих доноров. Характерным примером является приверженность Китая принципу невмешательства, согласно которому он не вмешивается во внутренние дела стран-получателей помощи. Появление новых стран-доноров и, как следствие, возникновение новых парадигм сотрудничества в целях развития оказывают негативное влияние на поддержание критериев и условий помощи, установленных странами-донорами на протяжении длительного времени, что ставит парадигму и архитектуру сотрудничества в целях развития под давление изменений (Manning 2006). Еще более серьезной проблемой является то, что «недобросовестная помощь» (rogue aid), предоставляемая новыми странами-донорами таким «недобросовестным государствам» (rogue states), как Зимбабве, угрожает международной безопасности (Naim 2007).

Увеличились не только государственные участники. Число негосударственных участников, вовлеченных в сотрудничество в целях развития, возросло еще более стремительно. По состоянию на 2006 год, годовой объем поддержки со стороны неправительственных организаций (НПО), занимающихся вопросами помощи, оценивался в 14,6 млрд долларов, а годовые бюджеты крупных НПО, таких как Oxfam, Care и Save the Children, достигали 700-800 млн долларов. Кроме того, продолжает расти число международных организаций, специализирующихся на помощи. Только под эгидой ООН насчитывается около 70 учреждений, занимающихся помощью, причем большинство из них — это учреждения, созданные для конкретных целей, такие как Глобальный альянс по вакцинам и иммунизации (GAVI), Глобальный фонд для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией (Global Fund to Fight AIDS, Malaria and Tuberculosis) и Глобальный экологический фонд (Global Environment Facility). Ситуация в странах-получателях помощи также сложна. Демократизация привела к увеличению числа региональных НПО, а в распределении помощи участвуют местные органы власти, региональные предприятия и финансовые учреждения.

Такая диверсификация участников порождает проблемы координации и сотрудничества в области развития. Во-первых, подрывается монопольное положение правительства как основного участника сотрудничества в целях развития, и подчеркивается сотрудничество в целях развития, основанное на партнерстве между государственными и негосударственными участниками. Кроме того, появление новых участников увеличивает транзакционные издержки в области сотрудничества в целях развития из-за роста затрат на координацию между участниками, что может снизить эффективность и последовательность помощи. Поскольку вводятся новые методы сотрудничества в целях развития, условные положения и методы оценки, возникает необходимость гармонизации и пересмотра с существующей системой сотрудничества в целях развития. Из-за увеличения числа учреждений, занимающихся помощью, наблюдается тенденция к сокращению масштабов отдельных проектов. Увеличение числа участников также ложится тяжелым бременем на страны-получатели помощи. Например, в Камбоджу ежегодно прибывает более 400 делегаций доноров, и аналогичная ситуация наблюдается в Никарагуа (289 делегаций) и Бангладеш (250 делегаций) (Severino and Ray 2009). В конечном итоге, для повышения уровня солидарности и сотрудничества между многочисленными участниками необходима новая архитектура сотрудничества в целях развития (Fozzard et al., 2000; Andersen and Therkildsen 2007).

Во-вторых, возникает новое явление, при котором сотрудничество в целях развития становится комплексным и переплетается с другими вопросами международной политики, а не является единичной проблемой. Комплексификация, при которой различные вопросы, такие как помощь, развитие, устойчивый рост и окружающая среда, взаимосвязаны, стремительно развивается. Особенно после 2000-х годов стало осознаваться, что мир представляет собой единую интегрированную экономику, а социальная поляризация на глобальном уровне губительна для устойчивого развития. Постоянно возникают новые проблемы, требующие глобального сотрудничества, такие как болезни, глобальное потепление и продовольственный кризис, все они неразрывно связаны с сотрудничеством в целях развития. Начало масштабного финансирования не только для стран с низким уровнем дохода, но и для «несостоявшихся государств» также тесно связано с недавней тенденцией к подчеркиванию устойчивого развития на глобальном уровне.

В-третьих, это комплексность управления. Комплексификация проблем не только усугубила существующие проблемы, такие как бедность и неравенство, но и потребовала глобального управления, способного эффективно решать эти проблемы. Это связано с тем, что взаимосвязанные проблемы больше не управляются изолированно, а должны решаться в совокупности с более макроскопической точки зрения. Глобальный финансовый кризис 2008 года стал поводом для осознания того, что проблемы сотрудничества в целях развития и проблемы развития развивающихся стран тесно связаны с устойчивым развитием на глобальном уровне. В результате кризиса стало формироваться понимание того, что устойчивое развитие развивающихся стран необходимо для эффективного управления глобальным управлением. В результате G20, возникший как новая альтернатива глобальному управлению, начал рассматривать вопросы развития и помощи развивающимся странам в качестве основных тем повестки дня. То, что на встрече в Торонто в июне 2010 года были предприняты шаги по обеспечению выполнения обязательств по увеличению капитала и дополнительному финансированию многосторонних банков развития, продвигается запуск Глобальной программы по сельскому хозяйству и продовольственной безопасности (Global Agriculture and Food Security Program: GAFSP) в качестве меры по обеспечению продовольственной безопасности и призыв к выполнению инициативы Л'Акуила (L’Aquila Initiative), свидетельствует о том, что сотрудничество в целях развития начало управляться на уровне глобального управления.

В XXI веке сотрудничество в целях развития переживает полномасштабную комплексификацию участников, проблем, а также «жесткой» и «мягкой» силы. Это имеет два значения. Во-первых, сотрудничество в целях развития в XXI веке — это вопрос о том, как управлять взаимозависимостью на различных уровнях в глобализированном мире. Это связано с тем, что предоставление помощи, развитие развивающихся стран и создание новой архитектуры сотрудничества в целях развития тесно взаимосвязаны. В частности, возникает вопрос о том, как управлять коллективными действиями, связанными с увеличением числа участников, и как гармонизировать различные модели сотрудничества в целях развития. Во-вторых, можно отметить, что само сотрудничество в целях развития становится основным стержнем для построения устойчивого мирового порядка XXI века. Сотрудничество в целях развития также служит эффективным средством для ведущих стран мира в укреплении своей «жесткой» и «мягкой» силы. Особенно в период стремительных изменений в мировом порядке сотрудничества в целях развития, ведущие страны не только стремятся повлиять на реконструкцию архитектуры сотрудничества в целях развития, но и стремятся повысить свой голос в последующей реконструкции мирового порядка...