[NSP Report 60] 21世紀の開発協力アーキテクチャの変化と韓国

中央大学政治国際学科教授。延世大学政治外交学科を卒業し、米国カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。統一研究院研究員、バークレー大学APEC研究センター博士研究員、シンガポール国立大学政治学科助教授、延世大学国際関係学科助教授を歴任した。近年の著作には、Northeast Asia: Ripe for Integration?（共編）、Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions（共編）などがある。その他、〈韓国政治学会報〉、Comparative Political Studies、The Pacific Review、Asian Surveyなどのジャーナルに多数の論文を発表しており、主な研究分野は東アジア地域主義、グローバルFTAネットワーク、東アジア諸国の制度的均衡戦略である。

I. 序論：開発協力複合ネットワークの登場

21世紀の開発協力の世界政治は急激に変化している。2002年にメキシコ・モンテレイで開催された「開発資金調達に関する国際会議」（Monterrey Consensus of the International Conference on Financing for Development）を通じて、開発協力の拡大の必要性に関する合意が導き出されたことを契機に、それ以前の10年間減少傾向にあった政府開発援助（Official Development Assistance: ODA）の規模は上昇傾向に転じた。続いて2005年のG8グレンイーグルス・サミットは、増加傾向をさらに強固なものとした。この傾向はその後も継続し、2010年には経済協力開発機構開発援助委員会（Organisation for Economic Co-operation and Development’s Development Assistance Committee: OECD DAC）加盟国のODA規模は史上最大の1,287億ドルを記録した（OECD 2010）。経済危機の繰り返し発生、それに伴う経済沈滞、援助提供に対する国内政治的支持確保の困難さなどから、開発協力の規模が減少するという一般的な予想とは異なり、多少の浮き沈みはあったものの、開発協力の規模は持続的に増加している。

開発協力を巡る地殻変動は、21世紀の世界秩序の量的・質的変化と連動して起きているという点で意味深い。ODAの規模を基準とすると、米国、英国、フランス、ドイツ、日本などの伝統的な強国が上位を占めており、開発協力の世界秩序は一見、大きな変化がないように見える。しかし、2008年のグローバル金融危機にもかかわらず、主要な供与国が軒並みODAの規模を増加させている点に注目する必要がある。第二次世界大戦後の世界秩序の物質的・知的基盤を提供してきた米国は、グローバル金融危機を契機にリーダーシップの危機に直面した。それにもかかわらず、米国は2009年より3.5パーセント増加した302億ドルのODAを提供し、世界最大のODA供与国としての地位をさらに強固にしようとした。2005年に米国がイラクに債務免除のための援助を提供した例外的な状況を除けば、米国のODAは2010年に最も大きな幅で増加した。

一方、中国の台頭とその影響力の拡大は、開発協力においても可視化されている。2010年に第2位の経済大国に浮上した中国は、伸長した経済力に見合うソフトパワーの増進のために努力を重ねる中で、開発協力において重要な地位を確保しようと努めている（Lum, et. al. 2008）。中国は伝統的な意味での援助に加え、譲許性融資、債務免除、投資など多様な手段を動員して途上国に援助を提供している。途上国に対する多様な形態の支援をすべて含める場合、中国はすでに主要な供与国として浮上したと言える。この場合、ある統計によれば中国の対外援助規模は2007年時点で約310億ドルに達する（Lum, et. al. 2008）。東アジアの代表的な供与国である日本も、持続的な景気低迷と頻繁な政権交代など困難な国内状況にもかかわらず、2010年のODA規模を前年比11.8パーセント大幅に増加させるなど、開発協力の主要なアクターとしての地位を守るために努力している。日本は特に東アジアにおいて、中国の影響力拡大を牽制する観点から東南アジア諸国に対する開発協力を強化している。

開発協力の伝統的な先導者である欧州諸国も、ODA提供にさらに拍車をかけている。DACに所属する15の欧州連合（European Union: EU）加盟国を基準とすると、2010年には前年より6.7パーセント増加した702億ドルのODAを提供した。これはOECD DAC全体のODAの約54パーセントに達する額である（OECD 2010）。特にEU諸国の国民総所得（Gross National Income: GNI）比ODA率、すなわちODA/GNI平均は0.46パーセントであり、米国の0.21パーセントや日本の0.20パーセントはもちろん、DAC平均の0.32パーセントを大きく上回っている。このような模範的な行動を基盤として、EU諸国、特に北欧諸国は、開発協力に関する新たな国際規範の形成を主導している。

このように、開発協力パラダイムを先導してきた欧州諸国、最大の供与国である米国、1980年代以降ODA大国として浮上した日本、新興供与国の代表格である中国などが、国内外の困難にもかかわらず開発協力に力を入れている理由は、開発協力が持つ複合的な性格のためである。21世紀の開発協力の複合化は、三つの次元で行われている。第一に、アクターの増加に伴う複合化である。まず、開発協力の伝統的なアクターである国家を基準とすると、米国、日本、欧州などの既存の主要供与国に加え、中国、アラブ産油国などOECD DAC非加盟国が主要供与国として浮上している。新興供与国は、既存の供与国とは大きく異なる開発協力パラダイムを追求する傾向がある。中国が援助を提供するにあたり、受益国国内問題に関与しない不干渉の原則を固守することが代表的な事例である。新興供与国の登場とそれに伴う新たな開発協力パラダイムの台頭は、先進供与国が長期間にわたって確立してきた援助の基準と条件を維持することに否定的な影響を与えるという点で、開発協力パラダイムとアーキテクチャは変化の圧力に直面している（Manning 2006）。さらに深刻な問題は、新興供与国がジンバブエのような「ならず者国家」（rogue states）に提供する「ならず者援助」（rogue aid）が国際安全保障を脅かしている点である（Naim 2007）。

単に国家アクターが増加しただけではない。開発協力に参加する非国家アクターはさらに飛躍的に増加している。2006年基準で、援助関連非政府組織（Non-Governmental Organization: NGO）の年間支援規模は146億ドルと推算されており、オックスファム（Oxfam）、ケア（Care）、セーブ・ザ・チルドレン（Save the Children）などの大規模NGOの年間予算は7〜8億ドルに達している。これ以外にも、援助を専門とする国際機関が引き続き増加している。国連傘下だけでも約70の援助機関があるが、世界ワクチン・予防接種アライアンス（GAVI）、エイズ・マラリア・結核対策グローバルファンド（Global Fund to Fight AIDS, Malaria and Tuberculosis）、地球環境ファシリティ（Global Environment Facility）のように、特定の目標のために設立された援助機関がほとんどである。受益国の状況もまた複合的である。民主化により地域NGOが増加しており、地方政府、地域企業、金融機関などが援助の配分に参加している。

このようにアクターの複雑化・多様化は、開発協力に関連する調整および協力の問題を引き起こしている。まず、開発協力の主要アクターとしての政府の独占的地位が揺らぎ、政府と非政府アクター間のパートナーシップに基づいた開発協力が強調されている。また、新たなアクターの登場はアクター間の調整コストを増加させるため、開発協力の取引コストの上昇を招き、援助の効率性と一貫性を低下させる可能性が高い。新たな方式の開発協力、付帯条件、評価方式などが導入されるにつれて、既存の開発協力体制との調和および再調整が必要となるためである。援助機関の増加により、個別のプロジェクトの規模は減少する傾向も見られる。アクター数の増加は受益国にとっても大きな負担となる。カンボジアの場合、毎年400回以上の供与使節団が訪問しており、ニカラグア（289回）やバングラデシュ（250回）の状況も同様である（Severino and Ray 2009）。結局、多数のアクター間の連帯と協力のレベルを高めるためには、新たな開発協力アーキテクチャが必要となる（Fozzard et al., 2000; Andersen and Therkildsen 2007）。

第二に、開発協力が単一の争点ではなく、国際政治の他の争点と複合する新たな現象が現れている。援助、開発、持続的成長、環境など多様なイシューが相互連関した形で展開される複合化が急速に進んでいる。特に2000年代以降、世界全体が統合された経済（globally integrated economies）であり、地球規模の社会的二極化は持続可能な発展に致命的であるという事実を自覚するようになった。疾病、地球温暖化、食糧危機など、地球規模での協調が必要な新たな争点が継続的に台頭したが、これらはすべて開発協力と不可分の関係にある争点である。低所得国だけでなく、「失敗国家」にも巨額の資金が投じられ始めたことも、地球規模での持続可能な発展を強調する最近の傾向と密接に関連している。

第三に、管理の複合化である。争点の複合化は、貧困や不平等といった既存の問題をさらに複雑にしただけでなく、それらを効果的に扱うことができるグローバル・ガバナンスを必要とするようになった。相互に連関している他の争点がもはや独自に管理されるのではなく、よりマクロ的な観点から共に扱われなければならないためである。2008年のグローバル金融危機は、開発協力の問題と途上国の発展問題が地球規模での持続可能な発展と密接に関連していることを自覚させる契機となった。グローバル金融危機を契機に、グローバル・ガバナンスの効果的な管理のためには途上国の持続可能な発展が不可欠であるという認識が定着し始めた。その結果、グローバル・ガバナンスの新たな代替案として浮上したG20は、途上国の開発と援助の問題を主要な議題として扱うようになった。2010年6月のトロント会議で、多国間開発銀行に対する資本増強および財源補充支援の約束を履行し、農業と食料安全保障のための対策として世界農業食料安全保障プログラム（Global Agriculture and Food Security Program: GAFSP）の発足を推進し、ラクイラ・イニシアチブ（L’Aquila Initiative）の履行を促すなど、途上国の発展のための方策を模索し始めたことは、開発協力がグローバル・ガバナンスの次元で管理され始めたことを示している。

21世紀の開発協力は、アクターの複合、争点の複合、ハードパワーとソフトパワーの複合が本格的に進行している。これには二つの意味がある。まず、21世紀の開発協力は、地球化された世界で多様な次元の相互依存をいかに管理するかという問題である。援助の提供、途上国の発展、新たな開発協力アーキテクチャの樹立が相互に密接に連関しているからである。具体的には、アクターの増加に伴う集合行動をいかに管理するか、多様な開発協力モデルをいかに調和させるかという問題が生じているのである。また、開発協力自体が21世紀の持続可能な世界秩序を構築するための主要な軸として浮上している点を指摘できる。開発協力は、世界の主要国がそれぞれのハードパワーとソフトパワーを増進させる有効な手段としての意味も持つ。特に現在のように開発協力の世界秩序が急変する時期において、主要国は開発協力アーキテクチャを再構築するのに影響を与えようと努めているだけでなく、それを通じて今後の世界秩序の再構築に対する発言権を高めようと努力している…（続く）