[NSP Report 59] 亚洲自由贸易协定的扩散与韩国的战略：以多边主义的多边化可能性为中心

蔚山大学国际关系学系助理教授。金起旭教授毕业于首尔大学外交学系，在美国得克萨斯大学奥斯汀分校获得政治学硕士和博士学位。曾任世宗研究所研究委员。研究领域为全球经济治理、网络世界政治、中等强国论，近期的主要论著包括《凯恩斯主义的复活？金融危机后美国政治精英的经济话语分析》、《以网络理论视角看中美自由贸易协定（FTA）竞争》、《全球金融危机与世界经济治理变革》、《走向韩国对外政策制定的多方利益相关者模式？大企业与韩美关系》等。

I. 绪论

本文预测2010年代亚洲的贸易关系将由重叠的自由贸易协定（FTA）网络所规制，并在此基础上提出韩国的战略，即把双边FTA转化为事实上的多边主义体制，即一种“双边多边主义”（bilateral multilateralism）。经历过1990年代经济奇迹和神话的亚洲国家，在2010年代正迎来“亚洲世纪”的又一个转折点（World Bank 1993; Krugman 1994; Bhagwati 1998; Kohli 2011; Bowring 2011）。在国际政治舞台上，亚洲的回归以中国崛起和美国相对衰落为核心。这种世界秩序的结构性变化在2008年全球经济危机后变得更加明显，美中之间的竞争与合作将成为决定未来亚洲贸易秩序走向的关键因素。

亚洲国家在战后多边主义贸易秩序下，以出口导向型产业化战略为基础，成功地发展成为“世界工厂”。然而，与欧洲或北美不同的是，它们未能建立起全面规制区域内贸易关系的跨国制度，而是通过重叠的双边FTA来管理自由贸易。可以说，双边主义已成为规定亚洲贸易秩序和各国通商政策的典型特征（Heydon and Woolcock 2009）。

然而，随着全球范围内力量转移的可能性出现，亚洲贸易政治的复杂性和不确定性也随之加剧。尽管可以说中国一直是亚洲FTA舞台上的主角，但也不能忽视这一点。中国以东盟（Association of South East Asian Nations: ASEAN）为中心，推行了积极的FTA战略，并在此基础上在一定程度上成功地构建了区域影响力。相比之下，美国在亚洲FTA政治中一直持相对旁观的态度。至少在奥巴马（Barack Obama）政府将跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership: TPP）作为其介入亚洲政策的一部分之前是这样。然而，美国向亚洲“西进”的政策，正如时任国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）的发言所表明的那样，她期望TPP协定作为一项高水平的自由贸易协定，能够成为未来其他贸易协定的典范（benchmark），并发展成为亚太地区一体化和自由贸易区创建的平台（platform）（Clinton 2011）。

韩国处于以中国和美国为中心的亚洲FTA博弈的中心。韩美FTA在2007年签署的五年后，即2012年3月正式生效。美国此前已与澳大利亚（2005年）、智利（2006年）、新加坡（2004年）等三个国家签署（生效）了FTA，但却是东亚三大经济体中第一个最终与韩国达成双边FTA的国家。此外，韩国与中国在FTA谈判的前期阶段，于2010年5月完成了产、官、学联合研究，并于2010年9月在政府层面进行了司长级预备磋商。韩国政府于2012年2月启动了推进韩中FTA的首次国内程序。韩中两国同意在韩国国内程序完成后，尽快启动谈判。韩中日三国FTA谈判也逐渐显现。三国于2010年5月启动的产、官、学FTA联合研究于2012年3月30日结束，预计在2012年5月在中国举行的韩中日首脑会谈上将就FTA谈判的具体日程达成一致。韩国、中国、日本于2012年3月21日，在历经5年谈判后，就投资自由化、知识产权保护等内容签署了双边投资协定（Bilateral Investment Treaty: BIT），从而提高了三国FTA达成的可能性。

由此可见，2010年代亚洲的贸易博弈预计将在区域多边体制的形成努力停滞不前的情况下，以双边FTA为中心加速推进。那么，韩国在全球层面能否在美中竞争以及以韩中日和东盟为中心的亚洲FTA博弈中采取何种战略？本研究旨在构建分配自由贸易利益的国内经济治理体系，并提出所谓的“双边多边主义”，使现有的双边FTA能够发挥与事实上的多边贸易体制同等的效力。双边多边主义是指贸易治理架构在形式上具有双边性质，但在实质上能产生多边主义效果。

为具体化这一战略，第二章将聚焦以FTA为中心的亚洲贸易治理。第三章将审视FTA的现状，并运用社会网络分析法（Social Network Analysis）揭示亚洲FTA网络的结构。接着，第四章将阐述韩国FTA战略——双边多边主义的必要性与内容。第五章将总结本研究，并讨论双边多边主义的局限性，以此作为结论。

II. 转型期的亚洲贸易治理

战后亚洲贸易秩序变迁过程中发现的特点可以概括为多边主义的失败和双边主义的兴起。2010年代亚洲国家间的贸易关系预计将由双边主义规制。

然而，亚洲国家积极参与双边FTA的行列始于21世纪初。在此之前，亚洲国家不仅遵循全球层面的世界贸易组织（World Trade Organization: WTO）体系，也在区域层面追求多边主义（Asian Development Bank 2010）。早在20世纪60年代后期，就曾尝试由日本主导创建亚洲的多边贸易协定。日本经济学家小岛清（Kiyoshi Kojima）于1966年提出了创建太平洋自由贸易区（Pacific Free Trade Area: PAFTA）的建议。这一构想后来被评价为太平洋经济合作会议（Pacific Economic Cooperation Conference: PECC）和亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）进程的基石。由日本、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等五国组成的PAFTA，反映了对亚太经济日益增长的认识，并作为对欧洲一体化的回应而被提出。然而，由于美国的消极态度和中国的反对，未能实现。

日本和澳大利亚于1967年成立了太平洋经济委员会（Pacific Basin Economic Committee: PBEC），但该组织具有制度化程度较低的民间经济合作组织的性质。随着1970年代日中双边关系的重要性日益增加以及中国对亚洲区域合作持否定态度，日本对多边合作的兴趣逐渐减弱（Kojima 1971; Deng 1997）。随后，在1980年时任日本首相大平正芳（Masayoshi Ohira）和澳大利亚总理马尔科姆·弗雷泽（Malcolm Fraser）的提议下，成立了太平洋经济合作会议（PECC），恢复了区域合作的动力。PECC作为政府、产业界、学术界之间的三方论坛，旨在通过信息交流和沟通促进太平洋在贸易和发展问题上的合作。

在此之前，东盟（ASEAN）于1967年成立，成员国包括印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国。然而，东盟在成立初期被视为以共识为基础的政治安全共同体，对经济问题并未给予特别关注。1976年的巴厘首脑会议引入了优惠贸易协定（Preferential Trade Agreement: PTA），但由于 대상 商品 范围狭窄且成员国履行意愿不强，对区域内贸易影响甚微。此后，于1992年签署了《东盟自由贸易协定》（ASEAN Free Trade Area: AFTA），并同意在未来15年内建立东盟自由贸易区。目标是到2008年将东盟区域内关税降至0.5%，同时逐步取消各成员国的非关税壁垒，最终建立自由贸易区。

亚洲地区朝着更具包容性的多边贸易体制的努力，在1989年APEC的成立中得以具体化。1993年在美国举行的首届APEC领导人非正式会议正式阐述了建设单一市场的愿景，并在1994年印度尼西亚茂物举行的第二届领导人非正式会议上通过了设定区域贸易和投资自由化目标的“茂物目标”。第一阶段，APEC成员国中的发达国家，如美国、日本、澳大利亚、加拿大、新西兰等，将在2010年前实现区域贸易自由化；第二阶段，韩国、中国、马来西亚、泰国、印度尼西亚、新加坡、菲律宾、墨西哥等其他成员国将在2020年前参与区域贸易自由化。此后，历届APEC领导人非正式会议都提出了深化APEC经济一体化的各项行动计划。然而，截至2011年，APEC仍未实现区域贸易自由化目标（APEC 2011）。

亚洲地区多边贸易协定的空白被双边FTA所填补。[图1]显示，截至2011年，亚洲国家已签署、正在谈判或进行联合研究的FTA多达250个。这些FTA中的绝大多数是双边协定，从1990年的3个激增至170多个，占全部FTA的68%。

亚洲的双边主义，在区域多边体制APEC未能达到预期的情况下，具有对欧洲和北美区域主义扩散的强烈防御性。在亚洲之外，自1990年代起，以欧盟、美国和部分南美国家为中心的FTA已开始扩散。起初，亚洲国家对这种双边FTA的扩散持抵制态度。除1992年的《东盟自由贸易协定》（AFTA）外，2000年之前没有亚洲国家签署过双边或复边（plurilateral）自由贸易协定。日本和韩国在1990年代后期仍然支持多边主义，并且是经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development: OECD）成员国中未签署双边贸易协定的国家。然而，随着WTO谈判的迟滞和APEC动力的丧失，它们逐渐感到孤立。因此，韩国于1999年启动了与智利的FTA谈判，并与日本开始了准政府层面的FTA讨论。日本认为，当新加坡提出FTA时，这可能是一个重要的试验场，并于2002年签署了协议。随后，为了抵消《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement: NAFTA）的负面影响，它将注意力转向了与墨西哥的FTA谈判……（未完待续）