[NSP Report 59] アジアFTAの拡散と韓国の戦略 : 二国主義の多国主義化の可能性を中心に

蔚山大学校国際関係学科助教授。金敃旭教授はソウル大学校外交学科を卒業し、アメリカのテキサス大学オースティン校で政治学の修士・博士号を取得した。世宗研究所研究委員を歴任した。研究分野はグローバル経済ガバナンス、ネットワーク世界政治、中堅国家論であり、最近の主要論文・著書には、「ケインズ主義の復活？金融危機以降のアメリカ政治エリートの経済言説分析」、「ネットワーク理論で見た米中自由貿易協定（FTA）競争」、「グローバル金融危機と世界経済ガバナンスの変化」、「Toward a Multistakeholder Model of Foreign Policy Making in Korea? Big Business and Korea-US Relations」などがある。

I. 序論

本稿は、2010年代のアジアの貿易関係は重複的な自由貿易協定（FTA）ネットワークによって規律されると展望し、それに対する韓国の戦略として、二国間FTAを事実上の多国間レジームに変える一種の二国間的多国主義（bilateral multilateralism）を提示する。1990年代に経済的奇跡と神話を次々と経験したアジア諸国は、2010年代に入り「アジアの世紀」というもう一つの転換点を迎えている（World Bank 1993; Krugman 1994; Bhagwati 1998; Kohli 2011; Bowring 2011）。国際政治の舞台におけるアジアの帰還は、アクターの側面で中国の台頭とアメリカの相対的衰退を核心とする。このような世界秩序の構造的変化は、2008年のグローバル経済危機を契機により可視化され、アメリカと中国間の競争と協力は、今後のアジア貿易秩序の行方を決定する要因となるであろう。

アジア諸国は戦後多国間貿易秩序の下で輸出主導型産業化戦略に基づき、グローバルな工場へと飛躍することに成功した。しかし、欧州や北米とは異なり、域内貿易関係を包括的に規律する多国間制度を樹立できず、代わりに重複的な二国間FTAを通じて自由貿易を管理してきた。一言で言えば、二国主義はアジア貿易秩序と各国の通商政策を規定する代表的な特徴として浮上した（Heydon and Woolcock 2009）。

ところが、グローバルなレベルで勢力遷移の可能性が台頭するにつれて、アジア貿易政治にも複雑性と不確実性が一層増幅された。これまでアジアのFTAの舞台における主役は中国であったと言っても過言ではない。中国はASEAN（Association of South East Asian Nations）を中心に攻勢的なFTA戦略を推進し、それを基盤に地域的な影響圏を構築することにある程度成功した。一方、アメリカはアジアのFTA政治において相対的に傍観者的な立場を維持した。少なくともオバマ政権がアジアへの関与政策の一環として環太平洋パートナーシップ協定（TPP）に積極的に乗り出すまではそうであった。しかし、アメリカのアジアへの西進政策は、クリントン国務長官の発言によく表れている。彼女はTPP協定が高い水準の自由貿易協定として、将来的に他の貿易協定の模範（benchmark）として機能し、アジア太平洋地域の統合と自由貿易圏創設の基盤（platform）として発展することを期待した（Clinton 2011）。

韓国は中国とアメリカを中心としたアジアFTAゲームの中心に置かれている。韓米FTAは2007年に署名されてから5年後の2012年3月に正式に発効した。アメリカは既にオーストラリア（2005年）、チリ（2006年）、シンガポール（2004年）など3カ国とFTAを締結（発効）しているが、東アジア3大経済の中で初めて韓国と二国間FTAを最終的に成立させた。さらに、韓国と中国はFTA交渉の前段階として、2010年5月に産官学共同研究を終え、2010年9月には政府レベルで局長級事前協議を進めた。韓国政府は2012年2月、韓中FTAを推進するための最初の国内手続きを開始した。両国は韓国の国内手続きが完了次第、交渉を開始できるよう努力することで合意した。韓中日3カ国FTA交渉も次第に現実味を帯びてきた。3カ国は2010年5月に開始された産官学FTA共同研究が2012年3月30日に終了し、2012年5月に中国で開催される韓中日首脳会談でFTA交渉に関する具体的な日程が策定されると見込まれた。韓国、中国、日本は2012年3月21日、投資自由化、知的財産権保護などを骨子とする二国間投資協定（BIT）を交渉開始から5年で電撃的に妥結し、3カ国FTA成立の可能性を高めた。

このように、2010年代のアジアの貿易ゲームは、地域多国間制度の形成努力が停滞する中で、二国間FTAを中心に速度を増していくと展望される。それでは、韓国はグローバルレベルでアメリカと中国の間で繰り広げられる競争、そして韓中日とASEANを中心に行われるアジアFTAゲームにおいて、どのような戦略を持って臨むことができるのか？本研究は、自由貿易の利益を分配する国内経済ガバナンスの構築と、既存の二国間FTAが事実上の多国間貿易レジームと同等の効力を発揮するようにする、いわゆる「二国間的多国主義」を提唱する。二国間的多国主義とは、貿易ガバナンスのアーキテクチャが形式上は二国間の性格を帯びるが、その実質的には多国間的な効果を発揮することを意味する。

このような戦略を具体化するために、第II章ではFTAを中心に構成されたアジア貿易ガバナンスを照明する。第III章ではFTAの現状を検討し、社会ネットワーク分析法（Social Network Analysis）を活用してアジアFTAネットワークの構造を明らかにする。続いて第IV章では、韓国のFTA戦略として二国間的多国主義の必要性と内容を明らかにする。第V章では本研究を要約し、二国間的二国間主義の限界点を論じることで結論とする。

II. 転換期のアジア貿易ガバナンス

戦後アジア貿易秩序の変遷過程で見られる特徴は、多国主義の失敗と二国主義の台頭に要約できる。2010年代のアジア諸国間の貿易関係は、二国主義によって規律される見通しである。

しかし、アジア諸国が二国間FTAの列に積極的に加わり始めたのは2000年代初頭に入ってからである。それまでは、アジア諸国はグローバルレベルの世界貿易機関（WTO）体制と共に、地域的な次元でも多国主義を目指していた（Asian Development Bank 2010）。既に1960年代後半から日本の主導でアジアの多国間貿易協定を創出しようとする試みが行われた。日本の経済学者である小島清は1966年、太平洋自由貿易地域（PAFTA）の創設を提案した。この構想は、後に太平洋経済協力会議（PECC）とアジア太平洋経済協力（APEC）プロセスの礎石となったと評価されている。日本、アメリカ、カナダ、オーストラリア、ニュージーランドの5カ国を構成員とするPAFTAは、アジア太平洋経済の重要性が増しているという認識を反映し、欧州統合への対応という側面から提案された。しかし、アメリカの消極性と中国の反対により実現しなかった。

日本とオーストラリアは1967年に太平洋経済協議会（PBEC）を設立したが、両国間の商業協力体として制度化の程度が低い民間経済協力体の性格を帯びていた。1970年代に日中二国間関係が重要になり、中国がアジア地域協力に対して否定的な立場を示すようになると、多国間協定に対する日本の関心は薄れていった（Kojima 1971; Deng 1997）。その後、1980年に当時の大平正芳首相とオーストラリアのマルコム・フレーザー首相の提案により、太平洋経済協力会議（PECC）が設立され、地域協力のエネルギーを回復した。PECCは政府、財界、学界間の三者フォーラムとして、情報交換とコミュニケーションを通じて貿易と開発に関するアジア太平洋の協力を促進しようとした。

これに先立ち1967年には、インドネシア、マレーシア、フィリピン、シンガポール、タイを構成員とするASEANが発足した。しかし、ASEANは発足当初、コンセンサス中心の政治安全保障共同体と認識され、経済問題に対しては特段の関心を払わなかった。1976年のバリ首脳会議で特恵貿易協定（PTA）を導入したが、対象品目の範囲が狭く、加盟国の履行意思が弱かったため、域内貿易への影響は微々たるものであった。その後、1992年にASEAN自由貿易協定（AFTA）を締結し、今後15年以内にASEAN自由貿易圏を創設することに合意した。2008年までにASEAN域内関税率を0.5パーセントに引き下げる同時に、各加盟国の非関税障壁も段階的に撤廃し、最終的には自由貿易圏を創設することになった。

アジア地域におけるより包括的な多国間貿易レジームに向けた努力は、1989年のAPEC設立によって可視化された。1993年にアメリカで開催された第1回APEC首脳会議は、単一市場建設というビジョンを公式に表明し、1994年インドネシアで開催された第2回首脳会議では、域内貿易・投資自由化目標を設定した「ボゴール目標」を採択した。第1段階として、APEC加盟国の中でアメリカ、日本、オーストラリア、カナダ、ニュージーランドなどの先進国は2010年までに域内貿易自由化を推進し、第2段階として韓国、中国、マレーシア、タイ、インドネシア、シンガポール、フィリピン、メキシコなどの残りの加盟国は2020年までに域内貿易自由化に参加することに合意した。その後、年次APEC首脳会議でAPEC経済統合を深化させる様々な行動計画が提示された。しかし、2011年現在、APECは依然として域内貿易自由化目標を達成できていない状態である（APEC 2011）。

アジア地域における多国間貿易協定の空白は、二国間FTAによって埋められた。[図1]のように、アジア諸国は2011年現在、250件のFTAを既に締結しているか、交渉または共同研究を進めている。これらのFTAの大部分は二国間協定であり、1990年の3件から170件余りに急増し、全体のFTAの68パーセントを占めている。

アジアの二国主義は、域内多国間制度であるAPECが期待に応えられない状況で、欧州と北米の地域主義が拡散することに対する防御的な性格が強い。アジアの外では既に1990年代から欧州連合、アメリカ、一部南米諸国を中心にFTAが拡散し始めた。当初、アジア諸国はこのような二国間FTAの拡散に対して拒否反応を示した。1992年のASEAN自由貿易圏（AFTA）を除けば、2000年以前に二国間または複数国間（plurilateral）自由貿易協定を締結したアジアの国はなかった。日本と韓国は1990年代後半まで依然として多国主義を支持しており、経済協力開発機構（OECD）加盟国の中で二国間貿易協定に署名していない国であった。しかし、彼らはWTO交渉が遅延し、APECが勢いを失っていくにつれて、次第に孤立感を感じるようになった。そこで韓国は1999年、チリとのFTA交渉を開始し、日本とも準政府レベルでFTAの議論を始めた。日本はシンガポールがFTAカードを提示した際、重要な試金石になり得ると判断し、2002年に署名した。続いて、北米自由貿易協定（NAFTA）の逆効果を相殺するために、メキシコとのFTA交渉に関心を向けた…（続く）