[Rapport NSP 59] La prolifération des ALE en Asie et la stratégie de la Corée : au centre de la possibilité de multilatéralisation du bilatéralisme

Professeur adjoint au département des relations internationales de l'Université de Ulsan. Le professeur Kim Chi-wook est diplômé du département de diplomatie de l'Université nationale de Séoul et a obtenu des maîtrises et des doctorats en sciences politiques à l'Université du Texas à Austin. Il a été chercheur principal à l'Institut Sejong. Ses domaines de recherche comprennent la gouvernance économique mondiale, la politique mondiale en réseau et la théorie des pays intermédiaires. Ses publications récentes comprennent « Le retour du keynésianisme ? Analyse du discours économique des élites politiques américaines après la crise financière », « La concurrence entre les accords de libre-échange (ALE) États-Unis-Chine vue par la théorie des réseaux », « La crise financière mondiale et le changement de la gouvernance économique mondiale », « Vers un modèle multipartite de prise de décision en matière de politique étrangère en Corée ? Les grandes entreprises et les relations Corée-États-Unis ».

I. Introduction

Cet article prédit que les relations commerciales asiatiques dans les années 2010 seront régies par un réseau d'accords de libre-échange (ALE) superposés, et propose comme stratégie pour la Corée une forme de « multilatéralisme bilatéral » qui transforme les ALE bilatéraux en un régime de multilatéralisme de facto. Les pays asiatiques, qui ont connu des miracles et des mythes économiques successifs dans les années 1990, entrent dans une autre période de transition dans les années 2010, celle du « siècle asiatique » (World Bank 1993; Krugman 1994; Bhagwati 1998; Kohli 2011; Bowring 2011). Le retour de l'Asie sur la scène de la politique internationale est centré sur l'ascension de la Chine et le déclin relatif des États-Unis en termes d'acteurs. Ces changements structurels dans l'ordre mondial sont devenus plus visibles avec la crise économique mondiale de 2008, et la concurrence et la coopération entre les États-Unis et la Chine semblent être le moteur qui déterminera l'orientation future de l'ordre commercial asiatique.

Les pays asiatiques ont réussi à devenir l'atelier mondial en s'appuyant sur une stratégie d'industrialisation axée sur l'exportation dans le cadre de l'ordre commercial multilatéral d'après-guerre. Cependant, contrairement à l'Europe ou à l'Amérique du Nord, ils n'ont pas réussi à établir d'institutions multilatérales régissant globalement les relations commerciales régionales, mais ont plutôt géré le libre-échange par le biais d'ALE bilatéraux superposés. En bref, le bilatéralisme est devenu une caractéristique dominante qui définit l'ordre commercial asiatique et la politique commerciale de chaque pays (Heydon and Woolcock 2009).

Cependant, avec l'émergence d'une possible transition des pouvoirs à l'échelle mondiale, la complexité et l'incertitude de la politique commerciale asiatique se sont considérablement accrues. On ne peut pas dire que ce soit une exagération de dire que la Chine a été le protagoniste de la scène des ALE asiatiques jusqu'à présent. La Chine a poursuivi une stratégie agressive d'ALE, centrée sur l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN), et a réussi dans une certaine mesure à établir sa sphère d'influence régionale sur cette base. En revanche, les États-Unis ont maintenu une position relativement passive dans la politique des ALE asiatiques. Du moins jusqu'à ce que l'administration Obama s'engage activement dans le Partenariat transpacifique (TPP) dans le cadre de sa politique d'engagement envers l'Asie. Cependant, la politique de « pivot vers l'Asie » des États-Unis est bien illustrée par les propos de la secrétaire d'État Hillary Clinton, qui a exprimé l'espoir que le TPP, en tant qu'ALE de haut niveau, pourrait servir de référence pour d'autres accords commerciaux et se développer comme une plateforme pour l'intégration de la région Asie-Pacifique et la création d'une zone de libre-échange (Clinton 2011).

La Corée est au centre du jeu des ALE asiatiques centré sur la Chine et les États-Unis. L'ALE Corée-États-Unis, signé en 2007, est officiellement entré en vigueur en mars 2012, cinq ans après sa signature. Les États-Unis avaient déjà conclu (et mis en vigueur) des ALE avec trois pays : l'Australie (2005), le Chili (2006) et Singapour (2004), mais ils ont finalement conclu un ALE bilatéral avec la Corée, la première des trois plus grandes économies d'Asie de l'Est. De plus, la Corée et la Chine ont achevé une étude conjointe entre l'industrie, le gouvernement et le milieu universitaire en mai 2010, étape préalable aux négociations d'ALE, et ont tenu des consultations préliminaires au niveau des directeurs au sein du gouvernement en septembre 2010. Le gouvernement coréen a entamé la première procédure nationale pour promouvoir un ALE Corée-Chine en février 2012. La Corée et la Chine ont convenu de s'efforcer d'entamer les négociations dès que les procédures nationales coréennes seraient terminées. Les négociations pour un ALE Corée-Chine-Japon sont également devenues de plus en plus concrètes. Les trois pays ont achevé l'étude conjointe sur les ALE, lancée en mai 2010, le 30 mars 2012, et il était prévu qu'un calendrier spécifique pour les négociations d'ALE soit élaboré lors du sommet Corée-Chine-Japon qui se tiendrait en Chine en mai 2012. La Corée, la Chine et le Japon ont considérablement augmenté la possibilité de conclure un ALE trilatéral en concluant un accord d'investissement bilatéral (AIB) axé sur la libéralisation des investissements et la protection de la propriété intellectuelle, le 21 mars 2012, cinq ans après le début des négociations.

Ainsi, le jeu commercial asiatique des années 2010 devrait s'accélérer autour des ALE bilatéraux, alors que les efforts pour former un régime commercial multilatéral régional stagnent. Dans ce contexte, quelle stratégie la Corée peut-elle adopter dans la compétition mondiale entre les États-Unis et la Chine, et dans le jeu des ALE asiatiques centré sur la Corée, la Chine, le Japon et l'ASEAN ? Cette étude préconise la mise en place d'une gouvernance économique nationale qui distribue les bénéfices du libre-échange, et le « multilatéralisme bilatéral », où les ALE bilatéraux existants exercent une efficacité identique à celle d'un régime commercial multilatéral de facto. Le multilatéralisme bilatéral signifie que l'architecture de la gouvernance commerciale, bien que de nature bilatérale en apparence, produit des effets multilatéraux en substance.

Pour concrétiser cette stratégie, le chapitre II examine la gouvernance commerciale asiatique structurée autour des ALE. Le chapitre III examine l'état actuel des ALE et révèle la structure du réseau des ALE asiatiques à l'aide de l'analyse des réseaux sociaux (Social Network Analysis). Le chapitre IV expose ensuite la nécessité et le contenu du multilatéralisme bilatéral en tant que stratégie coréenne d'ALE. Le chapitre V résume cette étude et conclut en discutant des limites du multilatéralisme bilatéral.

II. Gouvernance commerciale asiatique en transition

Les caractéristiques de l'évolution de l'ordre commercial asiatique d'après-guerre peuvent être résumées par l'échec du multilatéralisme et l'essor du bilatéralisme. Les relations commerciales entre les pays asiatiques dans les années 2010 devraient être régies par le bilatéralisme.

Cependant, les pays asiatiques ont commencé à s'engager activement dans la voie des ALE bilatéraux au début des années 2000. Jusqu'alors, les pays asiatiques visaient le multilatéralisme à l'échelle mondiale, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), ainsi qu'à l'échelle régionale (Asian Development Bank 2010). Dès la fin des années 1960, des efforts ont été faits sous l'impulsion du Japon pour créer un accord commercial multilatéral en Asie. Kiyoshi Kojima, un économiste japonais, a proposé la création d'une Zone de libre-échange du Pacifique (PAFTA) en 1966. Cette proposition a été évaluée comme ayant jeté les bases du Comité de coopération économique Asie-Pacifique (PECC) et de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC). La PAFTA, composée de cinq pays – Japon, États-Unis, Canada, Australie et Nouvelle-Zélande – reflétait la prise de conscience de l'importance croissante de l'économie Asie-Pacifique et a été proposée en réponse à l'intégration européenne. Cependant, elle n'a pas abouti en raison de la passivité des États-Unis et de l'opposition de la Chine.

Le Japon et l'Australie ont créé le Comité de coopération économique du bassin du Pacifique (PBEC) en 1967, qui avait le caractère d'un organisme de coopération économique privé avec un faible degré d'institutionnalisation entre les deux pays. Avec l'importance croissante des relations bilatérales Japon-Chine dans les années 1970 et la position négative de la Chine à l'égard de la coopération régionale asiatique, l'intérêt du Japon pour les accords multilatéraux a diminué (Kojima 1971; Deng 1997). Puis, en 1980, le Conférence de coopération économique du Pacifique (PECC) a été établie sur la proposition du Premier ministre japonais Ohira Masayoshi et du Premier ministre australien Malcolm Fraser, restaurant ainsi l'élan de la coopération régionale. Le PECC, un forum tripartite entre le gouvernement, les milieux d'affaires et le monde universitaire, visait à promouvoir la coopération dans le Pacifique sur les questions de commerce et de développement par l'échange d'informations et la communication.

Avant cela, en 1967, l'ASEAN, composée de l'Indonésie, de la Malaisie, des Philippines, de Singapour et de la Thaïlande, a été lancée. Cependant, l'ASEAN a été perçue au début comme une communauté politique et de sécurité axée sur le consensus et n'a pas accordé beaucoup d'attention aux questions économiques. En 1976, le sommet de Bali a introduit un Accord commercial préférentiel (PTA), mais la portée des produits couverts était étroite et la volonté d'application des États membres était faible, ce qui a eu un impact négligeable sur le commerce intra-régional. Par la suite, en 1992, l'Accord de libre-échange de l'ASEAN (AFTA) a été signé, convenant de créer une zone de libre-échange de l'ASEAN dans les 15 années suivantes. Il a été convenu de réduire les tarifs douaniers intra-régionaux de l'ASEAN à 0,5 % d'ici 2008, tout en éliminant progressivement les barrières non tarifaires de chaque État membre, afin de créer à terme une zone de libre-échange.

Les efforts vers un régime commercial multilatéral plus global dans la région asiatique se sont concrétisés avec la création de l'APEC en 1989. Le premier sommet de l'APEC, tenu aux États-Unis en 1993, a officiellement annoncé la vision de la création d'un marché unique, et le deuxième sommet, tenu à Bogor, en Indonésie, en 1994, a adopté les « Objectifs de Bogor », fixant des objectifs de libéralisation du commerce et de l'investissement dans la région. La première phase prévoyait que les pays développés parmi les membres de l'APEC, tels que les États-Unis, le Japon, l'Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande, réalisent la libéralisation du commerce dans la région d'ici 2010, et la deuxième phase prévoyait que les autres membres, tels que la Corée, la Chine, la Malaisie, la Thaïlande, l'Indonésie, Singapour, les Philippines et le Mexique, participent à la libéralisation du commerce dans la région d'ici 2020. Par la suite, divers plans d'action visant à approfondir l'intégration économique de l'APEC ont été présentés lors des sommets annuels de l'APEC. Cependant, en 2011, l'APEC n'a toujours pas atteint ses objectifs de libéralisation du commerce dans la région (APEC 2011).

Le vide des accords commerciaux multilatéraux dans la région asiatique a été comblé par les ALE bilatéraux. Comme le montre la [Figure 1], les pays asiatiques avaient déjà conclu, étaient en négociation ou menaient des études conjointes sur 250 ALE en 2011. La majorité de ces ALE sont des accords bilatéraux, qui sont passés de 3 en 1990 à plus de 170, représentant 68 % de tous les ALE.

Le bilatéralisme asiatique est largement de nature défensive face à la propagation du régionalisme en Europe et en Amérique du Nord, alors que le cadre multilatéral régional de l'APEC ne répond pas aux attentes. En dehors de l'Asie, les ALE ont commencé à se propager dès les années 1990, centrés sur l'Union européenne, les États-Unis et certains pays d'Amérique du Sud. Au début, les pays asiatiques ont réagi négativement à cette prolifération des ALE bilatéraux. À l'exception de la Zone de libre-échange de l'ASEAN (AFTA) en 1992, aucun pays asiatique n'avait conclu d'accord de libre-échange bilatéral ou plurilatéral avant 2000. Le Japon et la Corée ont continué à soutenir le multilatéralisme jusqu'à la fin des années 1990 et étaient des pays qui n'avaient pas signé d'accord commercial bilatéral parmi les membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Cependant, ils se sont progressivement sentis isolés à mesure que les négociations de l'OMC stagnaient et que l'APEC perdait de son élan. En conséquence, la Corée a entamé des négociations d'ALE avec le Chili en 1999 et a également entamé des discussions sur les ALE avec le Japon à un niveau quasi gouvernemental. Le Japon a jugé que Singapour pourrait être un test important lorsqu'il a proposé la carte de l'ALE et a signé en 2002. Par la suite, il s'est tourné vers des négociations d'ALE avec le Mexique pour compenser les effets négatifs de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA)... (à suivre)