[NSP Report 59] La proliferación de los TLC en Asia y la estrategia de Corea: centrándose en el potencial de multilateralización del bilateralismo

Profesor adjunto del Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad de Ulsan. El profesor Kim Chi-wook se graduó en el Departamento de Diplomacia de la Universidad Nacional de Seúl y obtuvo títulos de maestría y doctorado en ciencias políticas en la Universidad de Texas en Austin. Se desempeñó como investigador en el Instituto Sejong. Sus áreas de investigación incluyen la gobernanza económica global, la política mundial en red y la teoría de las potencias medias. Sus publicaciones recientes más importantes incluyen "¿El resurgimiento del keynesianismo? Un análisis del discurso económico de la élite política estadounidense después de la crisis financiera", "La competencia entre Estados Unidos y China en los acuerdos de libre comercio (TLC) vista a través de la teoría de redes", "La crisis financiera mundial y el cambio en la gobernanza económica mundial" y "¿Hacia un modelo de múltiples partes interesadas en la formulación de la política exterior en Corea? Las grandes empresas y las relaciones Corea-EE. UU."

I. Introducción

Este artículo pronostica que las relaciones comerciales de Asia en la década de 2010 estarán regidas por una red superpuesta de acuerdos de libre comercio (TLC), y propone como estrategia para Corea una especie de "multilateralismo bilateral" que transforma los TLC bilaterales en un régimen multilateral de facto. Los países asiáticos, que experimentaron sucesivos milagros y mitos económicos en la década de 1990, se encuentran en otro punto de inflexión en la década de 2010, la "era de Asia" (Banco Mundial 1993; Krugman 1994; Bhagwati 1998; Kohli 2011; Bowring 2011). El regreso de Asia al escenario de la política internacional se centra en el ascenso de China y el declive relativo de Estados Unidos en términos de actores. Estos cambios estructurales en el orden mundial se han vuelto más visibles con la crisis económica mundial de 2008, y la competencia y cooperación entre Estados Unidos y China parecen ser los impulsores que determinarán el futuro del orden comercial asiático.

Los países asiáticos lograron convertirse en la "fábrica mundial" basándose en estrategias de industrialización orientadas a la exportación bajo el orden comercial multilateral de la posguerra. Sin embargo, a diferencia de Europa o América del Norte, no lograron establecer instituciones multilaterales que regularan de manera integral las relaciones comerciales regionales, sino que han gestionado el libre comercio a través de TLC bilaterales superpuestos. En resumen, el bilateralismo ha surgido como una característica distintiva que define el orden comercial asiático y las políticas comerciales de cada país (Heydon y Woolcock 2009).

Sin embargo, con la aparición de una posible transferencia de poder a nivel mundial, la complejidad e incertidumbre en la política comercial asiática se han amplificado aún más. No sería una exageración decir que China ha sido la protagonista en el escenario de los TLC asiáticos hasta ahora. China ha promovido una estrategia agresiva de TLC, centrándose en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), y ha tenido cierto éxito en la construcción de su esfera de influencia regional basándose en ello. Por el contrario, Estados Unidos ha mantenido una postura relativamente pasiva en la política de TLC asiática. Al menos hasta que la administración de Barack Obama se involucró activamente en la Asociación Transpacífica (TPP) como parte de su política de compromiso con Asia. Sin embargo, la política de "giro hacia el oeste" de Estados Unidos hacia Asia se refleja bien en las declaraciones de la Secretaria de Estado Hillary Clinton, quien esperaba que el TPP, como un TLC de alto nivel, pudiera servir de modelo para otros acuerdos comerciales y desarrollarse como una plataforma para la integración de la región Asia-Pacífico y la creación de una zona de libre comercio (Clinton 2011).

Corea se encuentra en el centro del juego de los TLC asiáticos, centrado en China y Estados Unidos. El TLC Corea-EE. UU. entró en vigor oficialmente en marzo de 2012, cinco años después de su firma en 2007. Estados Unidos ya había firmado (y puesto en vigor) TLC con tres países: Australia (2005), Chile (2006) y Singapur (2004), pero fue el primero de las tres principales economías de Asia Oriental en finalizar un TLC bilateral con Corea. Además, Corea y China completaron un estudio conjunto de industria, gobierno y academia en mayo de 2010 como paso previo a las negociaciones del TLC, y en septiembre de 2010 se llevaron a cabo consultas preliminares a nivel de director en el gobierno. El gobierno coreano inició el primer procedimiento interno para promover el TLC Corea-China en febrero de 2012. Ambas partes acordaron esforzarse por iniciar las negociaciones tan pronto como se completaran los procedimientos internos de Corea. Las negociaciones para un TLC entre Corea, China y Japón también se han vuelto cada vez más tangibles. Las tres partes concluyeron el estudio conjunto de TLC, iniciado en mayo de 2010, el 30 de marzo de 2012, y se esperaba que se definiera un calendario específico para las negociaciones del TLC en la cumbre Corea-China-Japón que se celebraría en China en mayo de 2012. Corea, China y Japón concluyeron un acuerdo bilateral de inversión (ABI) que abarca la liberalización de la inversión y la protección de la propiedad intelectual, tras cinco años de negociaciones, el 21 de marzo de 2012, lo que aumentó la posibilidad de un TLC tripartito.

En consecuencia, se prevé que el juego comercial asiático en la década de 2010 se acelere en torno a los TLC bilaterales, mientras que los esfuerzos para formar un régimen comercial multilateral regional se estancan. Entonces, ¿qué estrategia puede adoptar Corea en la competencia global entre Estados Unidos y China, y en el juego de los TLC asiáticos centrado en Corea, China, Japón y la ASEAN? Este estudio aboga por la construcción de una gobernanza económica interna que distribuya los beneficios del libre comercio y por el llamado "multilateralismo bilateral", que haga que los TLC bilaterales existentes tengan el mismo efecto que un régimen comercial multilateral de facto. El multilateralismo bilateral se refiere a una arquitectura de gobernanza comercial que, aunque formalmente bilateral en su naturaleza, produce efectos sustancialmente multilaterales.

Para concretar esta estrategia, el capítulo II examina la gobernanza comercial asiática estructurada en torno a los TLC. El capítulo III revisa el estado actual de los TLC y utiliza el análisis de redes sociales (Social Network Analysis) para revelar la estructura de la red de TLC asiáticos. Posteriormente, el capítulo IV expone la necesidad y el contenido del multilateralismo bilateral como estrategia de TLC para Corea. El capítulo V resume este estudio y concluye discutiendo las limitaciones del multilateralismo bilateral.

II. Gobernanza comercial asiática en transición

Las características del desarrollo del orden comercial asiático de la posguerra pueden resumirse como el fracaso del multilateralismo y el auge del bilateralismo. Se prevé que las relaciones comerciales entre los países asiáticos en la década de 2010 estarán regidas por el bilateralismo.

Sin embargo, los países asiáticos comenzaron a unirse activamente a la corriente de TLC bilaterales a principios de la década de 2000. Hasta entonces, los países asiáticos habían aspirado al multilateralismo tanto a nivel global, con el sistema de la Organización Mundial del Comercio (OMC), como a nivel regional (Banco Asiático de Desarrollo 2010). Ya a finales de la década de 1960, se habían intentado crear acuerdos comerciales multilaterales en Asia bajo el liderazgo de Japón. El economista japonés Kiyoshi Kojima propuso la creación de la Zona de Libre Comercio del Pacífico (PAFTA) en 1966. Se ha evaluado que esta propuesta sentó las bases para los procesos del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) y la Conferencia de Cooperación Económica del Pacífico (PECC). La PAFTA, compuesta por cinco miembros: Japón, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, reflejó la creciente importancia de la economía Asia-Pacífico y se propuso como respuesta a la integración europea. Sin embargo, no se materializó debido a la pasividad de Estados Unidos y la oposición de China.

Japón y Australia crearon el Comité de Cooperación Económica del Pacífico (PBEC) en 1967, que tenía la naturaleza de una organización de cooperación económica privada con un bajo grado de institucionalización entre ambos países. En la década de 1970, a medida que las relaciones bilaterales entre Japón y China se volvieron importantes y China adoptó una postura negativa hacia la cooperación regional asiática, el interés de Japón en los acuerdos multilaterales disminuyó (Kojima 1971; Deng 1997). Luego, en 1980, la Conferencia de Cooperación Económica del Pacífico (PECC) se estableció por propuesta del Primer Ministro japonés Ohira Masayoshi y el Primer Ministro australiano Malcolm Fraser, recuperando el impulso de la cooperación regional. La PECC, un foro tripartito entre el gobierno, la industria y el mundo académico, buscó promover la cooperación en el Pacífico en temas de comercio y desarrollo a través del intercambio de información y la comunicación.

Previamente, en 1967, se lanzó la ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático), compuesta por Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia. Sin embargo, la ASEAN fue percibida inicialmente como una comunidad política y de seguridad basada en el consenso y no mostró mucho interés en temas económicos. En la cumbre de Bali de 1976, se introdujo un Acuerdo de Comercio Preferencial (PTA), pero su impacto en el comercio intrarregional fue mínimo debido al estrecho alcance de los productos cubiertos y la débil voluntad de los estados miembros de implementarlo. Posteriormente, en 1992, se firmó el Área de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA) y se acordó crear una zona de libre comercio de la ASEAN en los siguientes 15 años. Se decidió reducir los aranceles intrarregionales de la ASEAN al 0,5 por ciento para 2008, al tiempo que se eliminaban gradualmente las barreras no arancelarias de cada estado miembro para crear finalmente una zona de libre comercio.

Los esfuerzos hacia un régimen comercial multilateral más integral en la región asiática se materializaron con el establecimiento del APEC en 1989. La primera cumbre del APEC celebrada en Estados Unidos en 1993 proclamó oficialmente la visión de la construcción de un mercado único, y en la segunda cumbre celebrada en Bogor, Indonesia, en 1994, se adoptaron los "Objetivos de Bogor", que establecieron objetivos de liberalización del comercio y la inversión en la región. Se acordó que, en la primera etapa, los países desarrollados entre los miembros del APEC, como Estados Unidos, Japón, Australia, Canadá y Nueva Zelanda, promoverían la liberalización del comercio en la región para 2010, y en la segunda etapa, los países restantes, como Corea, China, Malasia, Tailandia, Indonesia, Singapur, Filipinas y México, se unirían a la liberalización del comercio en la región para 2020. Posteriormente, en las cumbres anuales del APEC, se presentaron diversos planes de acción para profundizar la integración económica del APEC. Sin embargo, a partir de 2011, el APEC aún no ha alcanzado sus objetivos de liberalización del comercio en la región (APEC 2011).

El vacío de acuerdos comerciales multilaterales en Asia ha sido llenado por acuerdos bilaterales de libre comercio (ALC). Como se ilustra en la Figura 1, los países asiáticos ya habían concluido, estaban negociando o realizando estudios conjuntos sobre 250 ALC en 2011. La mayoría de estos ALC son acuerdos bilaterales, que han aumentado de 3 en 1990 a más de 170, representando el 68 por ciento de todos los ALC.

El bilateralismo en Asia tiene un fuerte carácter defensivo ante la expansión del regionalismo en Europa y América del Norte, en un contexto en el que el marco multilateral regional, el APEC, no cumple las expectativas. Fuera de Asia, los TLC comenzaron a proliferar desde la década de 1990, centrándose en la Unión Europea, Estados Unidos y algunos países sudamericanos. Inicialmente, los países asiáticos reaccionaron negativamente a esta proliferación de TLC bilaterales. Con la excepción de la Zona de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA) en 1992, ningún país asiático había firmado un acuerdo de libre comercio bilateral o plurilateral antes del año 2000. Japón y Corea apoyaron el multilateralismo hasta finales de la década de 1990 y fueron países que no habían firmado acuerdos comerciales bilaterales entre los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Sin embargo, a medida que las negociaciones de la OMC se retrasaban y el APEC perdía impulso, se sintieron cada vez más aislados. En respuesta, Corea inició negociaciones de TLC con Chile en 1999 y comenzó discusiones de TLC con Japón a nivel cuasi-gubernamental. Japón consideró que el TLC con Singapur podría ser una prueba importante cuando este último propuso la idea, y firmó en 2002. Posteriormente, para contrarrestar los efectos adversos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), centró su atención en las negociaciones de TLC con México...