[NSP Report 59] Распространение азиатских ЗСТ и стратегия Кореи: возможности мультилатерализации билатерализма

Доцент кафедры международных отношений Университета Ульсан. Профессор Ким Чхиук окончил факультет дипломатии Сеульского национального университета и получил степени магистра и доктора философии по политологии в Техасском университете в Остине (США). Ранее работал научным сотрудником в Институте Седжон. Области исследований включают глобальное экономическое управление, мировую политику в сетях, теорию стран среднего уровня. Среди его недавних публикаций: «Возрождение кейнсианства? Анализ экономических дискурсов американской политической элиты после финансового кризиса», «Конкуренция между США и Китаем в области свободной торговли (ЗСТ) с точки зрения сетевой теории», «Глобальный финансовый кризис и изменения в мировом экономическом управлении», «К многосторонней модели формирования внешней политики в Корее? Крупный бизнес и корейско-американские отношения».

I. Введение

В данной статье прогнозируется, что в 2010-х годах торговые отношения в Азии будут регулироваться сетью пересекающихся соглашений о свободной торговле (ЗСТ) и предлагается стратегия Кореи по превращению двусторонних ЗСТ в своего рода «двусторонний мультилатерализм», который фактически станет режимом мультилатерализма. Азиатские страны, пережившие экономическое чудо и мифы 1990-х годов, в 2010-х годах переживают еще один поворотный момент — «век Азии» (World Bank 1993; Krugman 1994; Bhagwati 1998; Kohli 2011; Bowring 2011). Возвращение Азии на мировую арену в первую очередь связано с подъемом Китая и относительным упадком США. Эти структурные изменения мирового порядка стали более очевидными после глобального экономического кризиса 2008 года, и конкуренция и сотрудничество между США и Китаем, по-видимому, станут определяющим фактором будущей торговой системы Азии.

Азиатские страны успешно превратились в «мировую фабрику», опираясь на экспортно-ориентированную индустриализацию в рамках послевоенного мультилатерального торгового порядка. Однако, в отличие от Европы или Северной Америки, они не смогли создать всеобъемлющий мультилатеральный институт, регулирующий региональные торговые отношения, и вместо этого управляли свободной торговлей посредством пересекающихся двусторонних ЗСТ. Одним словом, билатерализм стал характерной чертой, определяющей азиатский торговый порядок и торговую политику каждой страны (Heydon and Woolcock 2009).

Однако с появлением возможности сдвига сил в глобальном масштабе сложность и неопределенность в азиатской торговой политике значительно возросли. Не будет большим преувеличением сказать, что до сих пор главным действующим лицом на арене азиатских ЗСТ был Китай. Китай проводил агрессивную политику ЗСТ, ориентированную на АСЕАН (Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии), и на этой основе добился определенного успеха в построении регионального влияния. С другой стороны, США занимали относительно пассивную позицию в азиатской политике ЗСТ. По крайней мере, до тех пор, пока администрация Обамы (Barack Obama) не начала активно участвовать в Транстихоокеанском партнерстве (Trans-Pacific Partnership: TPP) в рамках своей политики вовлечения в Азию. Однако политика США по «повороту на Запад» (Westward Shift) в Азии хорошо отражена в заявлении госсекретаря Клинтон (Hillary Clinton), которая выразила надежду, что соглашение TPP, будучи ЗСТ высокого уровня, может служить образцом (benchmark) для других торговых соглашений и развиваться как основа (platform) для создания зоны свободной торговли и интеграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе (Clinton 2011).

Корея находится в центре азиатской игры ЗСТ, сосредоточенной вокруг Китая и США. Корейско-американское ЗСТ официально вступило в силу в марте 2012 года, через пять лет после подписания в 2007 году. США уже заключили (и ввели в действие) ЗСТ с тремя странами: Австралией (2005), Чили (2006) и Сингапуром (2004), но впервые среди трех крупнейших экономик Восточной Азии они окончательно заключили двустороннее ЗСТ с Кореей. Более того, Корея и Китай завершили совместное научно-исследовательское исследование (промышленность, правительство, академические круги) в качестве предварительного этапа переговоров по ЗСТ в мае 2010 года и провели предварительные консультации на уровне директоров на правительственном уровне в сентябре 2010 года. Правительство Кореи начало первую внутреннюю процедуру для продвижения корейско-китайского ЗСТ в феврале 2012 года. Корея и Китай договорились приложить усилия для начала переговоров, как только будут завершены внутренние процедуры Кореи. Переговоры по трехстороннему ЗСТ Кореи, Китая и Японии также постепенно становились реальностью. Три страны завершили совместное научно-исследовательское исследование по ЗСТ, начатое в мае 2010 года, 30 марта 2012 года, и ожидалось, что конкретный график переговоров по ЗСТ будет разработан на саммите Кореи, Китая и Японии, который пройдет в Китае в мае 2012 года. Корея, Китай и Япония ускорили возможность заключения трехстороннего ЗСТ, неожиданно завершив переговоры по двустороннему инвестиционному соглашению (Bilateral Investment Treaty: BIT), которое включает либерализацию инвестиций и защиту прав интеллектуальной собственности, в марте 2012 года, спустя пять лет переговоров.

Таким образом, торговая игра в Азии в 2010-х годах, как ожидается, ускорится вокруг двусторонних ЗСТ на фоне вялых усилий по формированию региональных мультилатеральных режимов. Какую стратегию Корея может применить в игре азиатских ЗСТ, которая ведется вокруг конкуренции между США и Китаем на глобальном уровне, а также вокруг Кореи, Китая, Японии и АСЕАН? Данное исследование предлагает создание внутреннего экономического механизма управления, который распределяет выгоды от свободной торговли, и так называемый «двусторонний мультилатерализм», который обеспечивает, чтобы существующие двусторонние ЗСТ имели такую же силу, как и фактический мультилатеральный торговый режим. Двусторонний мультилатерализм означает, что архитектура торгового управления формально носит двусторонний характер, но фактически имеет мультилатеральный эффект.

Для конкретизации этой стратегии, глава II рассматривает торговое управление в Азии, построенное вокруг ЗСТ. Глава III рассматривает текущее состояние ЗСТ и выявляет структуру сети азиатских ЗСТ с использованием метода анализа социальных сетей (Social Network Analysis). Далее, глава IV раскрывает необходимость и содержание двустороннего мультилатерализма как стратегии Кореи в области ЗСТ. Глава V обобщает данное исследование и завершает выводы обсуждением ограничений двустороннего мультилатерализма.

II. Торговое управление в Азии на этапе перехода

Характерные черты эволюции азиатского торгового порядка после войны можно суммировать как провал мультилатерализма и подъем билатерализма. Ожидается, что торговые отношения между азиатскими странами в 2010-х годах будут регулироваться билатерализмом.

Однако азиатские страны начали активно участвовать в заключении двусторонних ЗСТ только в начале 2000-х годов. До тех пор азиатские страны стремились к мультилатерализму как на глобальном уровне в рамках Всемирной торговой организации (ВТО), так и на региональном уровне (Asian Development Bank 2010). Уже в конце 1960-х годов предпринимались попытки создать азиатское мультилатеральное торговое соглашение под руководством Японии. Японский экономист Киёси Кодзима (Kiyoshi Kojima) в 1966 году предложил создать Тихоокеанскую зону свободной торговли (Pacific Free Trade Area: PAFTA). Это предложение впоследствии было оценено как заложившее основу для процессов Комитета по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (Pacific Economic Cooperation Conference: PECC) и Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC). PAFTA, в состав которой входили пять стран: Япония, США, Канада, Австралия и Новая Зеландия, отражало растущее осознание важности экономики Азиатско-Тихоокеанского региона и было предложено в качестве ответа на европейскую интеграцию. Однако оно не было реализовано из-за пассивности США и возражений Китая.

Япония и Австралия в 1967 году создали Комитет по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (Pacific Basin Economic Committee: PBEC), который носил характер частного экономического сотрудничества с низкой степенью институционализации между двумя странами. В 1970-х годах, по мере роста важности двусторонних отношений между Японией и Китаем и негативной позиции Китая по отношению к региональному сотрудничеству в Азии, интерес Японии к мультилатеральным соглашениям угас (Kojima 1971; Deng 1997). Затем, в 1980 году, по предложению тогдашнего премьер-министра Японии Охиры (Masayoshi Ohira) и премьер-министра Австралии Фрейзера (Malcolm Fraser) было создано Совещание по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (PECC), которое восстановило импульс регионального сотрудничества. PECC представлял собой трехсторонний форум между правительством, бизнесом и академическими кругами, призванный способствовать сотрудничеству в Тихоокеанском регионе по вопросам торговли и развития посредством обмена информацией и коммуникации.

Ранее, в 1967 году, была запущена АСЕАН (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии) с участием Индонезии, Малайзии, Филиппин, Сингапура и Таиланда. Однако на раннем этапе АСЕАН воспринималась как политико-безопасностное сообщество, основанное на консенсусе, и не проявляла особого интереса к экономическим вопросам. На саммите на Бали в 1976 году было введено Соглашение о преференциальной торговле (Preferential Trade Agreement: PTA), но из-за узкого круга охватываемых товаров и слабой воли стран-членов к его выполнению, оно оказало незначительное влияние на региональную торговлю. Впоследствии, в 1992 году, было заключено Соглашение о свободной торговле АСЕАН (ASEAN Free Trade Area: AFTA), и стороны договорились создать зону свободной торговли АСЕАН в течение следующих 15 лет. К 2008 году планировалось снизить региональные таможенные тарифы АСЕАН до 0,5%, одновременно постепенно отменяя нетарифные барьеры каждой страны-члена, чтобы в конечном итоге создать зону свободной торговли.

Усилия по созданию более всеобъемлющего мультилатерального торгового режима в азиатском регионе получили видимое воплощение с созданием АТЭС в 1989 году. Первая встреча глав государств и правительств АТЭС, состоявшаяся в США в 1993 году, официально провозгласила видение создания единого рынка, а на второй встрече в Индонезии в 1994 году были приняты «Богорские цели», установившие цели либерализации торговли и инвестиций в регионе. Было достигнуто соглашение о том, что на первом этапе развитые страны АТЭС, такие как США, Япония, Австралия, Канада и Новая Зеландия, будут способствовать либерализации торговли в регионе к 2010 году, а на втором этапе остальные страны-члены, включая Корею, Китай, Малайзию, Таиланд, Индонезию, Сингапур, Филиппины и Мексику, присоединятся к либерализации торговли в регионе к 2020 году. Впоследствии на ежегодных саммитах АТЭС были представлены различные планы действий по углублению экономической интеграции АТЭС. Однако по состоянию на 2011 год АТЭС все еще не достигло цели либерализации торговли в регионе (APEC 2011).

Пробелы в мультилатеральных торговых соглашениях в азиатском регионе были заполнены двусторонними ЗСТ. Как показано на [Рисунке 1], азиатские страны к 2011 году уже заключили или вели переговоры/совместные исследования по 250 ЗСТ. Подавляющее большинство этих ЗСТ являются двусторонними соглашениями, число которых резко возросло с 3 в 1990 году до более чем 170, что составляет 68% от общего числа ЗСТ.

Билатерализм в Азии в значительной степени носит оборонительный характер в ответ на распространение регионализма в Европе и Северной Америке в условиях, когда региональный мультилатеральный механизм АТЭС не оправдал ожиданий. За пределами Азии ЗСТ начали распространяться с 1990-х годов, в основном в Европе, США и некоторых странах Южной Америки. Поначалу азиатские страны негативно реагировали на это распространение двусторонних ЗСТ. За исключением Зоны свободной торговли АСЕАН (AFTA) в 1992 году, ни одна азиатская страна не заключила двустороннее или многостороннее (plurilateral) соглашение о свободной торговле до 2000 года. Япония и Корея до конца 1990-х годов по-прежнему поддерживали мультилатерализм и были странами, не подписавшими двусторонние торговые соглашения среди членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Однако по мере задержки переговоров в ВТО и потери импульса АТЭС они постепенно начали ощущать изоляцию. В ответ на это Корея начала переговоры по ЗСТ с Чили в 1999 году и начала обсуждение ЗСТ с Японией на квазиправительственном уровне. Япония, когда Сингапур предложил карту ЗСТ, посчитала, что это может стать важным испытанием, и подписала соглашение в 2002 году. Затем она переключила свое внимание на переговоры по ЗСТ с Мексикой, чтобы компенсировать негативные последствия Североамериканского соглашения о свободной торговле (North American Free Trade Agreement: NAFTA)... (продолжение)