[NSP Report 58] 变化中的世界金融秩序与韩国的选择：区域与全球多边主义的联动

韩国高丽大学政治外交学系副教授。曾获堪萨斯大学东亚学学士学位，南加州大学国际政治学博士学位。曾任东京大学社会科学研究所访问研究员、南加州大学国际关系学院讲师、布朗大学沃森国际研究所及东亚学系弗里曼研究员、俄克拉荷马大学中美研究中心研究委员、该校政治学系及国际地区学系助理教授。著有《日本对美国新自由主义世界秩序的挑战：身份、意义与外交政策》（斯坦福大学出版社，2008年），编著有《东亚金融区域主义的政治经济：制度发展与争论》（A-Ryu出版社，2012年）。

一、引言

外交政策由政策目标及其实现手段构成。政策目标决定了一个国家在国际政治舞台上要维护什么、追求什么，而手段则对应于政策目标的实现方法。政策目标的设定，常以国家利益的概念来表达，它既受国家所处结构性政治、经济、安全、文化环境的影响，也受与其他国家关系形成的战略背景的影响，同时还是国内政治的产物。政策手段包括物质压力、谈判与合作、说服等，这些机制以单边主义、双边主义、多边主义的形式展开。对于非强国而言，作为国际政治秩序的规则遵守者而非规则制定者，其政策选择的范围相对有限，政策手段也可能受限。

在国际政治中，金融和货币领域是世界经济秩序的基石，是围绕权力、利益和理念展开竞争与合作的舞台。从19世纪末到20世纪初，资本自由化和金本位制与英国的霸权息息相关；第二次世界大战后，布雷顿森林体系的建立与瓦解，以及新自由主义金融和货币秩序的兴起，都是在美国与所谓的G-7经济强国之间的竞争与合作框架内进行的（Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001）。换言之，过去150年的国际金融和货币秩序是一部变革与延续的历史。变革与延续通过市场与国家相互作用，在 글로벌、区域和国家层面上的制度化而显现。制度化的核心是规则制定（rule-making）和规则转换（rule-transformation）的过程（例如，《全球标准政治》），规则伴随着“规则制定者”（Ruler）和“被规则者”（the Ruled）（Onuf 1989）。布雷顿森林体系的核心——国际货币基金组织（IMF）、世界银行（World Bank）、世界贸易组织（WTO）的制度运作方式，充分体现了这一点。作为规则遵守者，非强国的主要政策目标是适应不断变化的国际金融和货币秩序。换言之，这意味着政策目标的选择具有有限性（constrained choice），自主性不大。刚刚开始的21世纪初表明，世界在变，韩国也在变。世界经济秩序正处于重大变革的十字路口，而韩国凭借过去半个世纪的经济发展成果，正从国际政治舞台上的规则遵守者向潜在的规则制定者转变。2009年成立的世界经济秩序协商机制G-20，韩国作为成员国的参与便是明证。未来一年左右，从历史上看，可能被记录为世界经济秩序的重大转型期（Great Transformation），而韩国则可能迎来从“适应”到“主导”的角色转变期。

2008年源自美国的全球金融危机，在全球和区域层面都呼唤着对现有以美国为主导的新自由主义国际金融和货币秩序的变革。首先从货币秩序来看，作为主要储备货币的美元霸权地位正受到动摇（Helleiner 2009; Eichengreen 2010），以新自由主义经济范式为基础的欧元也面临严峻挑战（McNamara 1998; Gillingham 2005）。作为G-2成员的中国正推动人民币国际化，试图减少对美元的依赖（李勇旭 2011）。此外，南美、非洲、中东地区已启动或正在推进区域性货币联盟。东亚也不例外。在区域层面，为稳定区域内汇率，东南亚国家联盟（ASEAN）与韩中日即东盟+3（ASEAN Plus Three: APT）正与亚洲开发银行（ADB）合作，研究建立区域货币。正如巴里·艾肯格林（Barry Eichengreen）所言，世界经济可能正处于美元体系终结并向多重储备货币体系过渡的前夕（Eichengreen 2010）。

货币秩序涉及作为贸易和投资基础的支付、储备、会计标准，即通过稳定运营货币的供求来解决汇率问题；而金融秩序则关系到为促进贸易和投资而形成的资本市场发展，包括资本自由化的程度，以及为防范和有效管理金融危机而扩充金融安全网。自1980年以来全球化进程意味着新自由主义的金融自由化，而2008年全球金融危机对此构成了重大挑战。在全球层面，以IMF改革为首的资本管制论调日益受到重视；在区域层面，南美、非洲、中东地区关于建立欧洲稳定机制等区域内金融危机防范机制的讨论十分活跃。同时，为减少对西方资本市场的依赖，区域金融市场发展方案也在各区域中心区域蓬勃兴起。

韩国所在的东亚地区，自1997年东亚金融危机后，以东盟+3为中心，通过构建制度性合作机制，正在加速区域金融化进程。具体而言，金融危机防范及危机应对措施，从2000年的双边互换（swap）协议出发，到2010年通过多边化的清迈倡议多边化（CMIM）得以制度化，并已扩展到关于建立亚洲版IMF——亚洲货币基金（AMF）的讨论。东盟+3于2011年5月在新加坡成功启动了其姊妹机构——区域金融监测机构东盟+3宏观经济研究办公室（AMRO），提高了AMF的可能性。区域金融市场激活的重点在于区域债券市场的发展，这以2002年启动的亚洲债券市场倡议（ABMI）为代表。东盟+3于2011年5月启动了亚洲债券市场发展的重要机制——信用担保投资机制（CGIF），并且关于提供区域债券交易结算服务的区域存管结算机构（RSI）的设立讨论也正在积极进行中。

因此，作为韩国金融和货币外交结构性背景的这场大变革时期的国际金融和货币秩序，可以从宏观上看概括为三个相互关联的趋势。第一，在全球层面，现有新自由主义制度框架的变化及其深度、程度和方向。第二，日益增长的区域金融和货币体系的出现与巩固程度（Katzenstein 2005; Powers and Goertz 2011）。最后，在全球和区域层面发展的金融和货币秩序之间的关系性质。它们是相互补充地发展？还是区域层面的金融和货币秩序发展将采取排他性形式，不仅导致全球与区域层面的竞争，甚至形成区域间竞争体系并制度化？

在国际金融和货币秩序的这场大变革时期，韩国如何才能在涵盖全球和东亚区域的范围内有效扮演规则制定者的角色？换言之，如果汇率稳定、金融安全网扩充、经济发展所需资本的顺畅供给与管理是金融和货币外交的宏观政策目标，那么应如何追求这些目标，同时又如何最大限度地确保政策自主性（autonomy），将韩国的偏好反映到全球及东亚区域的金融和货币秩序中？

本报告主张，多边主义（multilateralism）应是韩国金融和货币外交应追求的政策方向。作为非强国，韩国不仅应将多边主义作为政策手段，更应将其作为目的来追求。更具体地说，韩国应通过扮演“诚实中间人”（honest broker）的角色，全力推进已在进行的东亚金融和货币合作的制度化，并以东亚区域为基础，参与G-20等全球层面的金融和货币秩序的规则制定过程。这是通过多边主义连接区域与全球的战略，而这样的战略选择相比其他战略，更有可能在世界经济秩序重建时期最大程度地保障和反映韩国的政策偏好。通过巩固区域多边主义，积累与中国和日本建立信任关系及政策协调的经验，共同制定政策，从而在全球舞台上实现韩国的政策偏好。虽然非强国在特定议题上发起多边主义并构建制度框架可能存在局限，但可以有效利用已在运行的多边主义框架。

本报告的构成如下。首先，基于现有研究，探讨为何多边主义对韩国这样的非强国有利，为本报告的主要论点提供理论框架。接着，考察韩国金融和货币外交的主要对象——区域层面的东亚金融和货币合作，以及全球层面的G-20的发展历程、争论焦点和未来方向。在此基础上，论述韩国连接区域与全球的多边主义战略的重要性与紧迫性，并为在多边主义框架内有效发挥韩国作用提出加强政策网络能力的建议，最后作结。

二、为何是多边主义？

多边主义与单边主义、双边主义一样，是国家实施外交政策的方式。对于非强国而言，单边主义并非易于选择的方式，因此双边主义和多边主义是其选择项。基于以下理由，多边主义可能比双边主义更有利于非强国实现其政策。首先，将从一般性角度考察多边主义赋予非强国的优势，然后考察多边主义在连接韩国的区域与全球金融和货币外交中的有效性。

多边主义本身就为韩国这样的非强国带来诸多益处。最普遍的是，以合意为导向的多边主义，使得非强国的声音能在政策决定过程中被听到，这与其他形式的政治进程相比更具优势。当然，最终决定的政策并不总是给参与多边主义的所有国家带来对称性的利益。正如现实主义者所主张的，多边主义也可能是强国政治的延伸（Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999）。但即便如此，多边主义相比双边主义，也能缓和因非对称性权力关系而产生的利益分配不均（Ruggie 1990; Martin 1998）。通过利用多边主义制度提供的规范、规则和议事程序，可以获得最大限度协调与强国利益相关性的机会（Hurrell 2005, 50）。对此，凯瑟琳·鲁（Catherine Lu）提出如下观点（Lu 2009, 54-55）。

虽然冲突，尤其是在分配商品和负担方面的冲突，将不可避免地发生，但在人民之间的政治友谊条件下[在多边环境中]，它们将在相互承认、全球合作的负担和利益分配的公平性以及全球治理机构的权力分享的全球背景下进行谈判，而不是通过任何集团的统治来解决。

多边主义在大变革时期具有优势。大变革时期是指在新的权力与现有权力发生冲突的政治舞台上，各种旨在变革的意见和政策建议展开的动荡时期（turbulent period）。多边主义框架为这一变革时期的各种行为体提供了讨论的平台，从而促进了相互信息的共享（如政策偏好和手段等）。讨论和信息的增加并非总能带来所有行为体都能同意的良好结果。然而，通过多边主义提供的讨论，可以就问题所在以及存在哪些解决方案进行探讨，在此过程中各国的立场得以表露，使得规则遵守者非强国能够更顺利地进行适应性政策预测（Pouliot 2011）。

例如，以全球金融危机为契机成立的G-20，由四个集群组成。集群1是金融监管改革（Banking Capital Requirements/Basel III Agreement），讨论银行资本充足率问题及各项银行监管（“奖金监管”、“会计协调”、“信用评级机构”、“银行税、国际交易税”、“衍生品”和“对冲基金”）。集群2是宏观经济政策协调（Macroeconomic Coordination）。为进行宏观经济协调而讨论的议题包括“主权债务管理”、“全球失衡与货币”、“货币估值与变动”、“货币体系”（美元作为核心货币的未来）、“全球金融安全网”（韩国议程）、“贸易体系协调”（防止保护主义与多哈回合谈判完成）等。集群3是关于公共产品（Public Goods）的讨论。其中包含的议题有“千年发展目标”（Millennium Development Goals）、“气候/能源”（Climate/Energy）、“粮食安全”（Food Security）、“创新/教育、腐败”（Innovation/Education, Corruption）等。最后一个集群4是制度化与治理框架（Institutionalization and Governance Framework），涉及G-20秘书处（Secretariat）的设立问题以及包括IMF在内的国际金融机构（International Financial Institutions）的改革。像这样，在多边主义框架内，各集群就具体议题进行深入讨论。在意见达成一致与不一致的过程中，围绕当前问题的各国立场将形成公共讨论的平台（a shared framework of interaction），从而提高解决问题的可能性和政策预测的准确性……（未完待续）