[NSP Report 58] Изменение мирового финансового порядка и выбор Кореи: связь регионального и глобального мультилатерализма

Доцент кафедры политологии и международных отношений Университета Корё. Получил степень бакалавра востоковедения в Канзасском университете (University of Kansas) и степень доктора философии по международным отношениям в Университете Южной Калифорнии (University of Southern California). Работал приглашенным научным сотрудником в Институте социальных наук Токийского университета, преподавателем на факультете международных отношений Университета Южной Калифорнии, научным сотрудником Фримана в Институте международных исследований Уотсона (Watson Institute for International Studies, Brown University) и на кафедре востоковедения Брауновского университета, научным сотрудником Центра исследований Центральной Азии Университета Оклахомы (University Oklahoma), а также доцентом на кафедре политологии и факультете международных и региональных исследований того же университета. Автор книги «Японский вызов американскому неолиберальному мировому порядку: идентичность, значение и внешняя политика» (The Japanese Challenge to the American Neoliberal World Order: Identity, Meaning, and Foreign Policy) (Stanford University Press, 2008) и редактор книги «Политическая экономия финансового регионализма в Восточной Азии: институциональное развитие и проблемы» (The Political Economy of East Asian Financial Regionalism: Institutional Development and Issues) (А 연출판부, 2012).

I. Введение

Внешняя политика состоит из политических целей и средств их достижения. Определение политических целей — это решение того, что страна будет защищать и что будет преследовать на арене международной политики, а средства относятся к методологии, соответствующей политическим целям. Формулирование политических целей, часто выражаемых понятием национальных интересов, может зависеть от структурного политического, экономического, оборонного и культурного окружения страны, а также от стратегического контекста, сформированного отношениями с другими странами, и является продуктом внутренней политики. Средства политики включают физическое давление, переговоры и сотрудничество, убеждение и т. д., и эти механизмы разворачиваются в односторонней, двусторонней и многосторонней формах. Для невеликой державы, являющейся не создателем (rule-shaper), а соблюдающим (rule-taker) правила международного порядка, спектр политического выбора может быть относительно узким, а средства политики — ограниченными.

В международной политике сфера финансов и валюты является ареной конкуренции и сотрудничества, опосредованного властью, интересами и идеями, как основа мирового экономического порядка. С конца XIX до начала XX века либерализация капитала и золотой стандарт были неразрывно связаны с британской гегемонией, а становление и упадок Бреттон-Вудской системы, институционализированной после Второй мировой войны, и подъем неолиберального финансового и валютного порядка происходили в рамках конкуренции и сотрудничества между США и экономическими державами, известными как G-7 (Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001). Другими словами, международный финансовый и валютный порядок за последние 150 лет является историей изменений и преемственности. Изменения и преемственность проявлялись через институционализацию на глобальном, региональном и национальном уровнях во взаимодействии рынка и государства. Суть институционализации — это процесс создания правил (rule-making) и трансформации правил (rule-transformation) (например, «Политика глобальных стандартов», Politics of Global Standards), и правила сопровождаются «Правителями» (Ruler) и «Подчиненными» (the Ruled) (Onuf 1989). Институциональное функционирование Международного валютного фонда (МВФ), Всемирного банка (World Bank) и Всемирной торговой организации (ВТО), являющихся стержнем Бреттон-Вудской системы, хорошо иллюстрирует это. Как соблюдающий правила, невеликая держава ставит своей основной политической целью адаптацию к меняющемуся международному финансовому и валютному порядку. Другими словами, это означает, что предпочтения политических целей имеют ограниченный выбор (constrained choice) с небольшой автономией. Начало XXI века показывает, что мир изменился, и Корея тоже изменилась. Мировой экономический порядок находится на пороге серьезных перемен, и Корея, благодаря плодам экономического развития за последние полвека, переходит с позиции соблюдающего правила на позиции потенциального создателя правил на арене международной политики. Участие Кореи в качестве члена в G-20, консультативном органе мирового экономического порядка, созданном в 2009 году, является тому подтверждением. Следующий год или около того может быть отмечен в истории как период великой трансформации (Great Transformation) мирового экономического порядка, и Корея может вступить в период изменения роли от «адаптации» к «лидерству».

Глобальный финансовый кризис 2008 года, начавшийся в США, требует изменений в существующем, ориентированном на США неолиберальном международном финансовом и валютном порядке как на глобальном, так и на региональном уровнях. Прежде всего, если говорить о валютном порядке, то гегемония доллара как резервной валюты пошатнулась (Helleiner 2009; Eichengreen 2010), и евро, рожденный на основе неолиберальной экономической парадигмы, также сталкивается с серьезными вызовами (McNamara 1998; Gillingham 2005). Китай, ставший G-2, стремится снизить зависимость от доллара, продвигая интернационализацию юаня (Lee Yong-wook 2011). Кроме того, в Южной Америке, Африке и на Ближнем Востоке уже запущены или находятся в процессе создания региональные валютные союзы. Восточная Азия не является исключением. На региональном уровне для стабилизации обменных курсов в регионе Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Китай, Япония и Корея, то есть АСЕАН+3 (ASEAN Plus Three: APT), совместно с Азиатским банком развития (АБР) проводят исследования по созданию региональной валюты. Как отмечает Барри Эйхенгрин (Barry Eichengreen), возможно, мировой экономике предстоит переход к системе нескольких резервных валют с окончанием долларовой системы (Eichengreen 2010).

Если валютный порядок касается проблемы обменных курсов через стабильное функционирование спроса и предложения валюты, которая служит стандартом для расчетов, резервов и учета в качестве основы торговли и инвестиций, то финансовый порядок касается формирования и развития рынков капитала, включая степень либерализации капитала для содействия торговле и инвестициям, а также расширения финансовой сети безопасности для предотвращения и эффективного управления финансовыми кризисами. Глобализация, происходящая с 1980-х годов, означала неолиберальную финансовую либерализацию, которая столкнулась с серьезными вызовами в результате глобального финансового кризиса 2008 года. На глобальном уровне, начиная с реформы МВФ, набирает силу теория регулирования капитала, а на региональном уровне активно обсуждается создание региональных механизмов предотвращения финансовых кризисов, таких как Европейский стабилизационный фонд, в Южной Америке, Африке и на Ближнем Востоке. Наряду с этим, с целью снижения зависимости от западных рынков капитала, в региональных центрах возникают планы развития региональных финансовых рынков.

Восточная Азия, частью которой является Корея, также ускоряет регионализацию финансов, формируя институциональные механизмы сотрудничества после финансового кризиса 1997 года, в первую очередь в рамках АСЕАН+3. В частности, меры по предотвращению и эффективному реагированию на финансовые кризисы были институционализированы начиная с двусторонних соглашений о свопах (swap) в 2000 году и через многостороннюю Чиангмайскую инициативу (Chiang Mai Initiative Multilateralization: CMIM) в 2010 году, и эта дискуссия расширилась до создания Азиатского валютного фонда (Asian Monetary Fund: AMF), азиатского аналога МВФ. АСЕАН+3 успешно запустила в Сингапуре в мае 2011 года Азиатско-тихоокеанское бюро макроэкономических исследований (ASEAN Plus Three Macroeconomic Research Office: AMRO) в качестве сестринской организации CMIM, что повысило шансы на создание AMF. Активизация региональных финансовых рынков сосредоточена на развитии регионального рынка облигаций и представлена Инициативой по развитию азиатского рынка облигаций (Asian Bond Market Initiative: ABMI), запущенной в 2002 году. АСЕАН+3 учредила в мае 2011 года Механизм кредитных гарантий и инвестиций (Credit Guarantee Investment Facility: CGIF), важный механизм для активизации регионального рынка облигаций, и активно обсуждает создание Регионального депозитарно-клирингового учреждения (Regional Settlement Institute: RSI) для предоставления клиринговых услуг по региональным сделкам с облигациями.

Таким образом, международный финансовый и валютный порядок в период великой трансформации, который будет действовать как структурный контекст финансовой и валютной дипломатии Кореи, можно в общих чертах свести к трем взаимосвязанным потокам. Во-первых, это изменение, глубина, степень и направленность существующей неолиберальной институциональной структуры на глобальном уровне. Во-вторых, это степень возрастающего появления и укрепления региональных финансовых и валютных систем (Katzenstein 2005; Powers and Goertz 2011). И, наконец, это характер взаимоотношений между развивающимися финансовыми и валютными порядками на глобальном и региональном уровнях. Будут ли они развиваться взаимодополняюще? Или развитие региональных финансовых и валютных порядков примет эксклюзивный характер, что приведет не только к конкуренции между глобальным и региональным уровнями, но и к институционализации системы межрегиональной конкуренции?

Как Корея может эффективно играть роль создателя правил, охватывая как глобальный, так и восточноазиатский регионы, в этот период великой трансформации международного финансового и валютного порядка? Другими словами, если стабилизация обменных курсов, расширение финансовой сети безопасности, обеспечение бесперебойного притока и управления капиталом для экономического развития являются политическими целями финансовой и валютной дипломатии в широком смысле, то как их следует преследовать, и в то же время, как обеспечить максимальную политическую автономию (autonomy), чтобы отразить предпочтения Кореи в глобальном и восточноазиатском финансовом и валютном порядке?

Настоящий доклад утверждает, что мультилатерализм должен быть политическим направлением финансовой и валютной дипломатии Кореи. Как невеликая держава, Корея должна преследовать мультилатерализм не только как политическое средство, но и как самоцель. Более конкретно, Корея должна приложить все усилия для институционализации уже идущего сотрудничества в области финансов и валюты в Восточной Азии, играя роль честного брокера (honest broker), и участвовать в процессе создания правил глобального финансового и валютного порядка, такого как G-20, на основе региональной базы Восточной Азии. Это стратегия связи регионального и глобального через мультилатерализм, и такой стратегический выбор, по сравнению с другими стратегиями, открывает возможность для максимального обеспечения и отражения предпочтений Кореи при восстановлении мирового экономического порядка. Это способ реализации предпочтений Кореи на мировой арене путем укрепления регионального мультилатерализма, формирования доверительных отношений с Китаем и Японией, накопления опыта совместной политики и совместной разработки политики. Хотя невеликая держава может иметь ограничения в инициировании мультилатерализма и создании институциональных рамок по определенным вопросам, она может эффективно использовать уже действующие многосторонние рамки.

Настоящий доклад состоит из следующих частей. Во-первых, мы обсудим, почему мультилатерализм может быть выгоден для невеликой державы, такой как Корея, основываясь на существующих исследованиях, чтобы обеспечить теоретическую основу для основного тезиса доклада. Далее мы рассмотрим процесс развития, проблемы и будущие направления регионального сотрудничества в области финансов и валюты в Восточной Азии и глобального G-20, которые являются основными объектами финансовой и валютной дипломатии Кореи. Основываясь на вышеизложенном, мы обсудим важность и срочность стратегии связи регионального и глобального мультилатерализма для Кореи, а также предложим укрепление потенциала политических сетей для эффективной роли Кореи в рамках мультилатерализма.

II. Почему мультилатерализм?

Мультилатерализм, наряду с односторонностью и двусторонностью, является способом осуществления внешней политики государством. Для невеликой державы односторонность не является легкодоступным методом, поэтому выбор стоит между двусторонностью и мультилатерализмом. По следующим причинам мультилатерализм может быть более благоприятным для реализации политики невеликой державы по сравнению с двусторонностью. Сначала мы рассмотрим общие преимущества мультилатерализма для невеликих держав, а затем рассмотрим полезность мультилатерализма для финансовой и валютной дипломатии Кореи, связывающей регион и глобальный уровень.

Мультилатерализм сам по себе дает ряд преимуществ невеликой державе, такой как Корея. Наиболее общим образом, ориентированный на консенсус мультилатерализм позволяет голосу невеликой державы быть услышанным в процессе принятия политики по сравнению с другими формами политических процессов. Конечно, окончательная политика не всегда приносит симметричные выгоды всем участвующим в мультилатерализме странам. Как утверждают реалисты, мультилатерализм также может быть продолжением политики великих держав (Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999). Однако даже в этом случае мультилатерализм может смягчить распределение выгод, связанное с асимметричными отношениями власти, по сравнению с двусторонностью (Ruggie 1990; Martin 1998). Используя нормы, правила и процедуры, предоставляемые многосторонними институтами, можно получить возможность максимально согласовать интересы с великими державами (Hurrell 2005, 50). По этому поводу Кэтрин Лу (Catherine Lu) утверждает следующее (Lu 2009, 54-55).

Хотя конфликты, особенно по поводу распределения благ и бремени, неизбежно возникают, в условиях политической дружбы между народами [в многосторонней среде] они будут урегулированы в рамках глобального контекста норм и институтов, основанных на взаимном признании, справедливости в распределении бремени и выгод от глобального сотрудничества, и разделении власти в институтах глобального управления, а не путем доминирования какой-либо группы.

Мультилатерализм выгоден в период великой трансформации. Великая трансформация — это бурный период (turbulent period), когда различные мнения и политические предложения, направленные на изменения, разворачиваются на арене политики, где сталкиваются новые и существующие силы. Многосторонняя структура предоставляет арену для обсуждения различным действующим лицам в этот переходный период, позволяя им обмениваться информацией (о политических предпочтениях и средствах и т. д.) друг о друге. Хотя обсуждение и расширение информации не всегда приводят к хорошим выводам, с которыми могут согласиться все действующие лица, благодаря обсуждению, предоставленному мультилатерализмом, обсуждается, в чем проблема и какие есть решения, и в этом процессе выражаются позиции каждой страны, что позволяет соблюдающему правила невеликой державе гораздо легче делать политические прогнозы для адаптации (Pouliot 2011).

Например, G-20, созданный после глобального финансового кризиса, состоит из четырех кластеров. Кластер 1 — реформа финансового регулирования (Banking Capital Requirements/Basel III Agreement), который обсуждает вопросы достаточности собственного капитала банков и различные банковские правила («Регулирование бонусов», «Гармонизация бухгалтерского учета», «Агентства кредитных рейтингов», «Налог на банки, Международный налог на транзакции», «Деривативы» и «Хедж-фонды»). Кластер 2 — макроэкономическая координация (Macroeconomic Coordination). Вопросы, обсуждаемые для макроэкономической координации, включают «Управление суверенным долгом», «Глобальные дисбалансы и валюта», «Оценка и движение валют», «Валютная система» (Будущее доллара как основной валюты), «Глобальная финансовая сеть безопасности» (Глобальная финансовая сеть безопасности (Корейская повестка дня)), «Координация торговой системы» (Предотвращение протекционизма и завершение Дохийского раунда). Кластер 3 — обсуждение общественных благ (Public Goods). Повестка дня включает «Цели развития тысячелетия» (Millennium Development Goals), «Климат/Энергия» (Climate/Energy), «Продовольственная безопасность» (Food Security), «Инновации/Образование, Коррупция» (Innovation/Education, Corruption). Наконец, Кластер 4 — институционализация и рамки управления (Institutionalization and Governance Framework), который занимается вопросом создания Секретариата G-20 и реформой международных финансовых институтов (International Financial Institutions), включая МВФ. Таким образом, в рамках мультилатерализма по каждому кластеру проводятся углубленные дискуссии. В процессе достижения и несогласия мнений формируется общее пространство взаимодействия (a shared framework of interaction) на основе позиций каждой страны по актуальным проблемам, что повышает вероятность решения проблем и политические прогнозы относительно направлений их решения... (продолжение)