[NSP Report 58] 変化する世界金融秩序と韓国の選択 : 地域とグローバルの多国間主義の連携

高麗大学政治外交学科副教授。カンザス大学で東アジア学学士、南カリフォルニア大学で国際政治学博士号を取得。東京大学社会科学研究所訪問研究員、南カリフォルニア大学国際関係学部講師、ブラウン大学ワトソン国際研究所および東アジア学科フリーマン・フェロー、オクラホマ大学中米研究所研究委員、同大学政治学科および国際地域学部助教授を務めた。著書に『The Japanese Challenge to the American Neoliberal World Order: Identity, Meaning, and Foreign Policy』（Stanford University Press, 2008）があり、編著に『東アジア金融地域主義の政治経済 : 制度的発展と争点』(アヨン出版部, 2012)がある。

I. 序論

外交政策は、政策目的と、その目的を達成するための手段で構成される。政策目的とは、国家が国際政治の場で何を維持し、何を追求するかを決定することであり、手段は政策目的に応じた方法論に該当する。しばしば国益という概念で表現される政策目的の設定は、国家が構造的に置かれた政治、経済、安全保障、文化的な環境に影響を受けたり、他国との関係を通じて形成された戦略的文脈に影響を受けたり、また国内政治の産物でもあったりする。政策手段には、物理的圧力、交渉・協力、説得などがあり、これらのメカニズムは一国主義、二国間主義、多国間主義的な形で展開される。国際政治秩序のルール形成者（rule-shaper）ではなくルール遵守者（rule-taker）である非強国の場合、政策選択の幅は相対的に広くなく、政策手段も限定的になりうる。

国際政治における金融と通貨の領域は、世界経済秩序の根幹として、権力、利益、アイデアを媒介とした競争と協力の場である。19世紀末から20世紀初頭にかけての資本自由化と金本位制が英国の覇権と無関係ではなかったこと、第二次世界大戦後の制度化されたブレトン・ウッズ体制の成立と崩壊、そして新自由主義的な金融・通貨秩序の勃興は、米国とG-7と呼ばれる経済大国の競争と協力の枠組みの中で行われてきた（Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001）。すなわち、過去150年間の国際金融・通貨秩序は、変化と持続の歴史である。変化と持続は、市場と国家の相互性の中で、グローバル、地域、国家レベルでの制度化を通じて現れた。制度化の核心は、ルール形成（rule-making）とルール変換（rule-transformation）のプロセスであり（例：国際基準の政治、Politics of Global Standards）、ルールは「Ruler」と「the Ruled」を伴う（Onuf 1989）。ブレトン・ウッズ体制の中枢である国際通貨基金（International Monetary Fund: IMF）、世界銀行（World Bank）、世界貿易機関（World Trade Organization: WTO）の制度的な作動方式は、これをよく示していると言える。ルール遵守者である非強国は、変化する国際金融・通貨秩序への適応を主要な政策目的とするようになる。すなわち、政策目的の選好度が、自律性が大きくない限定的な選択（constrained choice）を帯びることを意味する。今始まったばかりの21世紀初頭は、世界も変わり、韓国も変わったことを示している。世界経済秩序は重大な変化の岐路に立っており、韓国は過去半世紀にわたる経済発展の果実により、国際政治の場でルール遵守者から潜在的ではあれルール形成者の一員へと移行している。2009年に発足した世界経済秩序協議体であるG-20に韓国が加盟国として参加していることがこれを傍証している。今後の約1年は、歴史的に見て世界経済秩序の大きな変換期（Great Transformation）として記録される可能性があり、韓国は「適応」を超えた「主導」への役割変化期を迎えるかもしれない。

2008年の米国発グローバル金融危機は、既存の米国主導の新自由主義的な国際金融・通貨秩序の変化を、グローバルおよび地域的次元の両方で要請している。まず通貨秩序を見ると、基軸通貨としてのドルの覇権は揺らいでおり（Helleiner 2009; Eichengreen 2010）、新自由主義経済パラダイムを基盤に誕生したユーロも重大な挑戦を受けている（McNamara 1998; Gillingham 2005）。G-2に浮上した中国は、人民元国際化を推進し、ドル依存性を減らそうとしている（李勇旭 2011）。また、南米、アフリカ、中東では、地域レベルでの通貨同盟が既に発足しているか、推進中である。東アジアも例外ではない。地域レベルで域内為替レートの安定のため、東南アジア諸国連合（Association of South East Asian Nations: ASEAN）と、韓国・中国・日本、すなわちアセアン+3（ASEAN Plus Three: APT）は、アジア開発銀行（The Asian Development Bank: ADB）と共に、地域通貨設立の研究を進めている。アイケンクリーン（Barry Eichengreen）の言葉を借りれば、世界経済はドル体制の終焉と共に、複数基軸通貨体制への移行を目前にしているのかもしれない（Eichengreen 2010）。

通貨秩序が貿易と投資の基礎として、決済、準備、会計の基準となる通貨の需要と供給の安定的運営を通じた為替レートの問題であるとすれば、金融秩序は貿易と投資の促進のための資本自由化の程度を含む資本市場の形成と発展、そして金融危機防止と金融危機時の効果的な管理のための金融セーフティネット拡充に関するものである。1980年以来進められてきたグローバリゼーションは、新自由主義的な金融自由化を意味したが、2008年のグローバル金融危機により大きな挑戦に直面している。グローバルレベルではIMF改革を筆頭に資本規制論が力を得ており、地域レベルでは欧州安定化基金のような域内金融危機防止メカニズム設立に関する議論が南米、アフリカ、中東で活発に進められている。これと共に、西側資本市場への依存を減らす目的で、地域金融市場発展策が地域中心の権域別に台頭している。

韓国が属する東アジアも、アセアン+3を中心に1997年の東アジア金融危機後、制度的協力装置の構築を通じて地域金融化に拍車をかけている。具体的には、金融危機防止および金融危機時の効果的な対処策は、2000年の二国間スワップ協定から出発し、2010年には多国化されたチェンマイ・イニシアチブ（Chiang Mai Initiative Multilateralization: CMIM）を通じて制度化されてきており、アジア版IMFであるアジア通貨基金（Asian Monetary Fund: AMF）創設の議論に拡大している。アセアン+3は2011年5月、シンガポールにCMIMの姉妹機関として、域内金融監視機関であるアセアン・マクロ経済監視オフィス（ASEAN Plus Three Macroeconomic Research Office: AMRO）を成功裏に発足させ、AMFの可能性を高めている。域内金融市場の活性化は、地域債券市場の発展に重点を置いており、2002年に発足したアジア債券市場イニシアチブ（Asian Bond Market Initiative: ABMI）に代表される。アセアン+3は、アジア債券市場活性化のための重要なメカニズムである信用保証投資ファシリティ（Credit Guarantee Investment Facility: CGIF）を2011年5月に発足させ、域内債券取引に対する決済サービスを提供する域内預託決済機関（Regional Settlement Institute: RSI）の設立議論も活発に進めている。

したがって、韓国の金融・通貨外交の構造的文脈として作用する大転換期の国際金融・通貨秩序は、大きな枠組みで見ると、相互に関連する三つの流れに圧縮して見ることができる。第一に、グローバルレベルでの既存の新自由主義的制度的枠組みの変化とその変化の深さ、程度、方向性である。第二に、増大する地域金融・通貨システムの出現と、その定着の程度である（Katzenstein 2005; Powers and Goertz 2011）。最後に、グローバルレベルと地域レベルで発展している金融・通貨秩序の関係的性格である。これらは相互補完的に発展するのか？それとも地域レベルの金融・通貨秩序の発展が排他的な形態をとり、グローバルレベルと地域レベルの競争だけでなく、地域間競争体制の形で制度化されるのか？

このような国際金融・通貨秩序の大転換期に、韓国はどのようにグローバルと東アジア地域を包括し、ルール形成者としての役割を効果的に果たせるのか？すなわち、為替レートの安定、金融セーフティネットの拡充、経済発展のための円滑な資本供給と管理が、大きな枠組みで金融・通貨外交の政策目標であるとすれば、どのような方法でこれらを追求すべきであり、同時にどのように最大限の政策自律性（autonomy）を確保し、韓国の選好度をグローバルおよび東アジア地域の金融・通貨秩序に反映させることができるのか？

本報告書は、多国間主義（multilateralism）が韓国の金融・通貨外交が追求すべき政策方向であると主張する。非強国として、韓国は多国間主義を政策手段としてだけでなく、それ自体を目的として追求すべきである。より具体的に言えば、韓国は仲介者（honest broker）としての役割遂行を通じて、既に進行中の東アジア金融・通貨協力の制度化に全力を傾けるべきであり、東アジアの地域的基盤を土台にG-20などのグローバルレベルの金融・通貨秩序のルール形成プロセスに参加すべきである。これは多国間主義を通じた地域とグローバルの連携戦略であり、このような戦略的選択が、他の戦略に比べて韓国の政策選好度が世界経済秩序の再確立時期に最も多く確保され、反映される可能性を開く。地域多国間主義の定着を通じて、中国と日本との信頼関係の形成と政策協力の経験を積み、政策を共に開発することで、グローバル舞台での韓国の政策選好度を実現する方策である。非強国が特定のイシューに関して多国間主義を立ち上げ、制度的枠組みを構築することには限界がありうるが、既に稼働中の多国間主義の枠組みは効果的に活用できる。

本報告書は以下のように構成される。まず、なぜ多国間主義が韓国のような非強国に有利に作用しうるのかを既存の研究を中心に論じ、本報告書の主要な主張に対する理論的枠組みを提供する。次に、韓国の金融・通貨外交の主要な対象である地域レベルの東アジア金融・通貨協力と、グローバルレベルのG-20の発展過程、争点事項、そして未来の方向性について考察する。上記の議論に基づき、韓国にとって地域とグローバルを包括する多国間主義連携戦略の重要性と緊急性を論じ、多国間主義の枠組みの中で効果的な韓国の役割のために政策ネットワーク能力の強化を提案して締めくくる。

II. なぜ多国間主義か？

多国間主義は、一国主義、二国間主義と共に、国家が外交政策を実行する方法である。非強国の場合は、一国主義は選択しにくい方法であり、したがって二国間主義と多国間主義が選択肢となるが、以下の理由から多国間主義は非強国の政策実現に二国間主義に比べて友好的でありうる。多国間主義が非強国に与える利点をまず一般論的に考察し、次に地域とグローバルを連携させる韓国の金融・通貨外交における多国間主義の有用性を考察する。

多国間主義は、それ自体として韓国のような非強国に様々な利益をもたらす。最も一般的には、合意志向的な多国間主義は、他の形態の政治プロセスに比べて、非強国の声が政策が決定される過程で聞かれるようにする。もちろん、最終的に決定された政策が、多国間主義に参加する全ての国々に常に対称的な利益をもたらすわけではない。現実主義者たちの主張のように、多国間主義もまた強国政治の延長線上にあるのかもしれない（Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999）。しかし、この場合であっても、多国間主義は二国間主義に比べて、非対称的な権力関係による利益の分配を緩和することができる（Ruggie 1990; Martin 1998）。多国間主義の制度が提供する規範、ルール、議事進行過程を活用し、強国との利害関係を最大限調整する機会を得ることができる（Hurrell 2005, 50）。これに関して、キャサリン・ルー（Catherine Lu）は次のように主張している（Lu 2009, 54-55）。

While conflicts, especially over the distribution of goods and burdens, will inevitably arise, under conditions of political friendship among peoples [in a multilateral setting], they will be negotiated within a global background context of norms and institutions based on mutual recognition, equity in the distribution of burdens and benefits of global cooperation, and power sharing in the institutions of global governance rather than by domination of any group.

多国間主義は、大転換期に有利である。大転換期とは、変化に向けた多様な意見と政策提案が、新たな権力と既存の権力が衝突する政治の場で展開される激動の時期（turbulent period）を指す。多国間主義の枠組みは、このような転換期に多様なアクターに討論の場を提供することで、互いに対する情報（政策選好度や手段など）を共有させる。討論と情報の拡充が、常に全ての参加者が同意できる良い結論を導き出すわけではない。しかし、多国間主義が提供した討論を通じて、何が問題であり、どのような解決策があるのかを議論することになり、その過程で各国の立場が表明され、ルール遵守者である非強国が一層容易に、適応のための政策的予測をすることができる（Pouliot 2011）。

例えば、グローバル金融危機を契機に発足したG-20は、四つのクラスターで構成されている。クラスター1は金融規制改革（Banking Capital Requirements/Basel III Agreement）であり、銀行の自己資本比率に関する問題や各種銀行規制について議論する（“Bonus Regulations,” “Accounting Harmonization,” “Credit Rating Agencies,” “Bank Tax, International Transaction Tax,” “Derivatives,” and “Hedge Funds”）。クラスター2はマクロ経済政策協調（Macroeconomic Coordination）である。マクロ経済調整のために議論されるイシューは、“Sovereign Debt Management,” “Global Imbalances and Currency,” “Currency Valuations and Movements,” “Monetary System”（The Future of the Dollar as Core Currency）, “グローバル金融セーフティネット”（Global Financial Safety Net(Korean Agenda)）, “Trading System Coordination”（Prevention of Protectionism and Doha Round Completion）などである。クラスター3は公共財（Public Goods）に関する議論を行う。ここに含まるアジェンダは、「ミレニアム開発目標」（Millennium Development Goals）、「気候/エネルギー」（Climate/Energy）、「食料安全保障」（Food Security）、「イノベーション/教育、腐敗」（Innovation/Education, Corruption）などである。最後にクラスター4は制度化およびガバナンスフレームワーク（Institutionalization and Governance Framework）であり、G-20事務局（Secretariat）設立の有無やIMFをはじめとする国際金融制度（International Financial Institutions）の改革を扱う。このように、多国間主義の枠組みの中で、クラスター別に細部テーマを深く議論する。意見の一致と不一致の過程の中で、直面した問題について各国の立場を中心に公論の場（a shared framework of interaction）が生じ、問題解決の可能性と方向性に対する政策的予測を高めることができる…（続く）