[NSP Report 58] El orden financiero mundial cambiante y las opciones de Corea: Vinculación del multilateralismo regional y global

Profesor Asociado en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Corea. Obtuvo una licenciatura en Estudios de Asia Oriental en la Universidad de Kansas y un doctorado en Política Internacional en la Universidad del Sur de California. Ha sido investigador visitante en el Instituto de Investigación de Ciencias Sociales de la Universidad de Tokio, profesor en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad del Sur de California, becario Freeman en el Instituto Watson de Estudios Internacionales y en el Departamento de Estudios de Asia Oriental de la Universidad de Brown, miembro de investigación en el Instituto de Estudios de América Central de la Universidad de Oklahoma y profesor asistente en el Departamento de Ciencias Políticas y el Departamento de Estudios Regionales Internacionales de la misma universidad. Sus publicaciones incluyen The Japanese Challenge to the American Neoliberal World Order: Identity, Meaning, and Foreign Policy (Stanford University Press, 2008) y, como editor, 《La economía política del regionalismo financiero en Asia Oriental: desarrollo institucional y cuestiones》 (Yeonse Publishing, 2012).

I. Introducción

La política exterior se compone de objetivos políticos y los medios para alcanzar dichos objetivos. Los objetivos políticos determinan qué debe proteger un estado y qué debe perseguir en el ámbito de la política internacional, mientras que los medios se refieren a la metodología de acuerdo con los objetivos políticos. La formulación de objetivos políticos, a menudo expresada por el concepto de interés nacional, puede verse influenciada por el entorno político, económico, de seguridad y cultural en el que se encuentra estructuralmente un estado, por el contexto estratégico formado a través de las relaciones con otros países, y también es un producto de la política interna. Los medios políticos incluyen la presión física, la negociación y la cooperación, y la persuasión, y estos mecanismos se desarrollan en formas unilaterales, bilaterales y multilaterales. Para las potencias no hegemónicas que son observadores de las reglas (rule-takers) y no creadores de reglas (rule-shapers) en el orden de la política internacional, el abanico de opciones políticas no es relativamente amplio y los medios políticos pueden ser limitados.

En la política internacional, el ámbito de las finanzas y la moneda es un campo de competencia y cooperación mediado por el poder, el interés y las ideas, como base del orden económico mundial. La liberalización del capital y el patrón oro de finales del siglo XIX a principios del XX no estuvieron exentos de la hegemonía británica, y el establecimiento y la caída del sistema de Bretton Woods institucionalizado después de la Segunda Guerra Mundial, y el surgimiento del orden financiero y monetario neoliberal, se produjeron en el marco de la competencia y cooperación entre Estados Unidos y las potencias económicas conocidas como el G-7 (Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001). En otras palabras, el orden financiero y monetario internacional de los últimos 150 años es una historia de cambio y continuidad. El cambio y la continuidad se han manifestado a través de la institucionalización a nivel global, regional y nacional en la interrelación entre el mercado y el estado. El núcleo de la institucionalización es el proceso de creación y transformación de reglas (por ejemplo, la política de estándares globales), y las reglas van acompañadas de "el que rige" y "el regido" (Onuf 1989). El funcionamiento institucional del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio (OMC), que son el eje del sistema de Bretton Woods, lo demuestran bien. Como observadores de las reglas, las potencias no hegemónicas se centran en adaptarse al cambiante orden financiero y monetario internacional. En otras palabras, esto significa que la preferencia por los objetivos políticos se caracteriza por una elección limitada (constrained choice) con poca autonomía. El principio del siglo XXI, que acaba de comenzar, demuestra que el mundo ha cambiado y Corea también ha cambiado. El orden económico mundial se encuentra en una encrucijada de cambios significativos, y Corea, con los frutos de su desarrollo económico durante el último medio siglo, está pasando de ser un observador de reglas a un miembro potencial de los creadores de reglas en el ámbito de la política internacional. La participación de Corea como miembro en el G-20, el foro de gobernanza del orden económico mundial lanzado en 2009, es una prueba de ello. El próximo año o así, visto históricamente, podría registrarse como un período de Gran Transformación del orden económico mundial, y Corea podría estar entrando en un período de cambio de rol, más allá de la "adaptación" hacia el "liderazgo".

La crisis financiera mundial iniciada en Estados Unidos en 2008 exige un cambio en el orden financiero y monetario internacional, predominantemente liderado por Estados Unidos, tanto a nivel global como regional. En primer lugar, en cuanto al orden monetario, la hegemonía del dólar como moneda de reserva se tambalea (Helleiner 2009; Eichengreen 2010), y el euro, nacido sobre la base del paradigma económico neoliberal, también se enfrenta a desafíos importantes (McNamara 1998; Gillingham 2005). China, que ha surgido como G-2, está promoviendo la internacionalización del yuan para reducir la dependencia del dólar (Lee Yong-wook 2011). Además, en América del Sur, África y Oriente Medio, ya se han lanzado o se están promoviendo alianzas monetarias a nivel regional. Asia Oriental no es una excepción. A nivel regional, para estabilizar los tipos de cambio dentro de la región, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y China, Japón y Corea (es decir, ASEAN+3) están estudiando la creación de una moneda regional junto con el Banco Asiático de Desarrollo (BAD). Como dice Barry Eichengreen, el mundo podría estar a punto de pasar de un sistema de dólar único a un sistema de múltiples monedas de reserva (Eichengreen 2010).

Si el orden monetario se refiere a la cuestión de los tipos de cambio a través de la operación estable de la oferta y la demanda de moneda, que sirve como estándar para la liquidación, el almacenamiento y la contabilidad, como base para el comercio y la inversión, el orden financiero se refiere a la formación y el desarrollo de los mercados de capital, incluida la liberalización del capital para promover el comercio y la inversión, y la expansión de las redes de seguridad financiera para prevenir y gestionar eficazmente las crisis financieras. La globalización, que ha estado en curso desde la década de 1980, ha significado la liberalización financiera neoliberal, que se ha enfrentado a un gran desafío con la crisis financiera mundial de 2008. A nivel mundial, la regulación del capital está ganando impulso, comenzando con la reforma del FMI, y a nivel regional, se están debatiendo activamente en América del Sur, África y Oriente Medio los debates sobre el establecimiento de mecanismos regionales de prevención de crisis financieras, como el Fondo Europeo de Estabilidad. Al mismo tiempo, están surgiendo planes de desarrollo de mercados financieros regionales, centrados en las regiones, con el objetivo de reducir la dependencia de los mercados de capital occidentales.

Asia Oriental, donde se encuentra Corea, también está impulsando la financiarización regional a través de la configuración de mecanismos de cooperación institucional desde la crisis financiera de Asia Oriental de 1997, centrándose en ASEAN+3. Específicamente, la prevención de crisis financieras y las medidas efectivas para hacer frente a las crisis financieras se han institucionalizado desde los acuerdos de swap bilaterales en 2000 hasta la Iniciativa Chiang Mai Multilateralizada (CMIM) en 2010, y se han ampliado a la discusión sobre la creación de un Fondo Monetario Asiático (AMF), el "FMI asiático". ASEAN+3 lanzó con éxito la Oficina de Investigación Macroeconómica de ASEAN+3 (AMRO), una agencia de supervisión financiera regional, en Singapur en mayo de 2011 como su agencia hermana, aumentando las posibilidades de un AMF. La revitalización de los mercados financieros regionales se centra en el desarrollo de los mercados de bonos regionales, representado por la Iniciativa del Mercado de Bonos Asiáticos (ABMI) lanzada en 2002. ASEAN+3 lanzó la Instalación de Garantía y Inversión de Crédito (CGIF) en mayo de 2011, un mecanismo importante para revitalizar el mercado de bonos asiáticos, y también está discutiendo activamente el establecimiento de una Institución de Liquidación Regional (RSI) que proporcionará servicios de liquidación para las transacciones de bonos regionales.

Por lo tanto, el orden financiero y monetario internacional en un período de gran transformación, que actuará como contexto estructural para la diplomacia financiera y monetaria de Corea, puede resumirse en tres flujos interconectados en un sentido amplio. Primero, el cambio del marco institucional neoliberal existente a nivel global, y la profundidad, el grado y la dirección de ese cambio. Segundo, la aparición y consolidación de sistemas financieros y monetarios regionales cada vez más importantes (Katzenstein 2005; Powers y Goertz 2011). Por último, la naturaleza relacional del orden financiero y monetario que se está desarrollando a nivel global y regional. ¿Se desarrollarán de forma complementaria? ¿O la evolución del orden financiero y monetario a nivel regional adoptará una forma excluyente, llevando no solo a la competencia entre el nivel global y el regional, sino también a un sistema de competencia interregional?

En este período de gran transformación del orden financiero y monetario internacional, ¿cómo puede Corea desempeñar eficazmente un papel de creador de reglas que abarque tanto el ámbito global como el regional de Asia Oriental? En otras palabras, si la estabilidad del tipo de cambio, la expansión de las redes de seguridad financiera y el suministro y la gestión fluidos de capital para el desarrollo económico son los objetivos políticos de la diplomacia financiera y monetaria en un sentido amplio, ¿cómo deben perseguirse estos objetivos y, al mismo tiempo, cómo se puede asegurar la máxima autonomía política para reflejar las preferencias de Corea en el orden financiero y monetario global y regional de Asia Oriental?

Este informe sostiene que el multilateralismo debe ser la dirección política que la diplomacia financiera y monetaria de Corea debe perseguir. Como potencia no hegemónica, Corea debe perseguir el multilateralismo no solo como un medio político, sino también como un fin en sí mismo. Más concretamente, Corea debe dedicar todos sus esfuerzos a la institucionalización de la cooperación financiera y monetaria en curso en Asia Oriental a través del desempeño de un papel de "intermediario honesto" y, basándose en la base regional de Asia Oriental, participar en el proceso de creación de reglas del orden financiero y monetario a nivel global, como el G-20. Es una estrategia de vinculación regional y global a través del multilateralismo, y esta elección estratégica, en comparación con otras estrategias, abre la posibilidad de que las preferencias políticas de Corea se aseguren y reflejen en la mayor medida posible durante el período de restablecimiento del orden económico mundial. A través de la consolidación del multilateralismo regional, se trata de acumular experiencia en la formación de relaciones de confianza y la cooperación política con China y Japón, y de desarrollar políticas conjuntas para implementar las preferencias políticas de Corea en el escenario mundial. Si bien puede haber limitaciones para que una potencia no hegemónica lance y establezca marcos institucionales multilaterales sobre temas específicos, puede utilizar eficazmente los marcos multilaterales ya operativos.

Este informe se estructura de la siguiente manera. En primer lugar, se discute por qué el multilateralismo puede ser ventajoso para las potencias no hegemónicas como Corea, basándose en estudios existentes, para proporcionar el marco teórico para los argumentos principales del informe. A continuación, se examina el desarrollo, las cuestiones y las direcciones futuras de la cooperación financiera y monetaria en Asia Oriental a nivel regional y del G-20 a nivel global, que son los principales objetivos de la diplomacia financiera y monetaria de Corea. Basándose en la discusión anterior, se argumenta la importancia y la urgencia de una estrategia de vinculación multilateral que abarque lo regional y lo global para Corea, y se propone el fortalecimiento de las capacidades de las redes políticas para un papel eficaz de Corea dentro del marco multilateral para concluir.

II. ¿Por qué el multilateralismo?

El multilateralismo, junto con el unilateralismo y el bilateralismo, es un método que los estados utilizan para ejecutar su política exterior. Para las potencias no hegemónicas, el unilateralismo no es un método fácil de elegir, por lo que el bilateralismo y el multilateralismo son las opciones. Por las siguientes razones, el multilateralismo puede ser más favorable para la consecución de políticas de las potencias no hegemónicas en comparación con el bilateralismo. Primero, se examinarán las ventajas generales que el multilateralismo ofrece a las potencias no hegemónicas, y luego se examinará la utilidad del multilateralismo en la diplomacia financiera y monetaria de Corea que vincula lo regional y lo global.

El multilateralismo en sí mismo ofrece varias ventajas a las potencias no hegemónicas como Corea. Lo más común es que el multilateralismo, que se orienta a la búsqueda de consensos, permite que las voces de las potencias no hegemónicas sean escuchadas en el proceso de toma de decisiones en comparación con otras formas de procesos políticos. Por supuesto, las políticas finales decididas no siempre brindan beneficios simétricos a todos los países participantes en el multilateralismo. Como sostienen los realistas, el multilateralismo también puede ser una extensión de la política de las grandes potencias (Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999). Sin embargo, incluso en este caso, el multilateralismo puede mitigar la distribución de beneficios debido a relaciones de poder asimétricas en comparación con el bilateralismo (Ruggie 1990; Martin 1998). Utilizando las normas, reglas y procedimientos de debate que proporciona el sistema multilateral, se puede obtener una oportunidad para coordinar los intereses con las grandes potencias en la mayor medida posible (Hurrell 2005, 50). Al respecto, Catherine Lu argumenta lo siguiente (Lu 2009, 54-55).

Si bien los conflictos, especialmente sobre la distribución de bienes y cargas, surgirán inevitablemente, en condiciones de amistad política entre los pueblos [en un entorno multilateral], se negociarán dentro de un contexto de fondo global de normas e instituciones basadas en el reconocimiento mutuo, la equidad en la distribución de cargas y beneficios de la cooperación global y el reparto de poder en las instituciones de gobernanza global, en lugar de la dominación de cualquier grupo.

El multilateralismo es ventajoso en un período de gran transformación. Un período de gran transformación se refiere a un período turbulento en el que diversas opiniones y propuestas políticas hacia el cambio se desarrollan en el campo de la política donde chocan el nuevo poder y el poder existente. El marco del multilateralismo proporciona un foro de debate para diversos actores en este período de transformación, permitiéndoles compartir información (preferencias políticas, medios, etc.) unos con otros. La expansión del debate y la información no siempre conduce a buenas conclusiones con las que todos los actores puedan estar de acuerdo. Sin embargo, a través del debate proporcionado por el multilateralismo, se discute qué son los problemas y qué soluciones existen, y en ese proceso se expresan las posiciones de cada país, lo que permite a las potencias no hegemónicas, que son observadores de reglas, predecir políticas para la adaptación con mucha más facilidad (Pouliot 2011).

Por ejemplo, el G-20, lanzado a raíz de la crisis financiera mundial, se compone de cuatro clústeres. El Clúster 1 es la reforma de la regulación financiera (Requisitos de Capital Bancario/Acuerdo de Basilea III), que aborda cuestiones relativas a los ratios de capital propio de los bancos y diversas regulaciones bancarias ("Regulaciones de Bonos", "Armonización Contable", "Agencias de Calificación Crediticia", "Impuesto Bancario, Impuesto a las Transacciones Internacionales", "Derivados" y "Fondos de Cobertura"). El Clúster 2 es la coordinación de políticas macroeconómicas. Los temas que se discuten para la coordinación macroeconómica incluyen "Gestión de la Deuda Soberana", "Desequilibrios Globales y Moneda", "Valoraciones y Movimientos de Moneda", "Sistema Monetario" (El Futuro del Dólar como Moneda Central), "Red de Seguridad Financiera Global" (Agenda de Corea), "Coordinación del Sistema Comercial" (Prevención del Proteccionismo y Finalización de la Ronda de Doha), etc. El Clúster 3 aborda los bienes públicos. Las agendas incluidas aquí son "Objetivos de Desarrollo del Milenio", "Clima/Energía", "Seguridad Alimentaria", "Innovación/Educación, Corrupción", etc. Finalmente, el Clúster 4 es el marco de institucionalización y gobernanza, que aborda si establecer una secretaría del G-20 y la reforma de las instituciones financieras internacionales (IFIs), incluido el FMI. De esta manera, los temas específicos se debaten en profundidad dentro del marco del multilateralismo, clúster por clúster. En el proceso de acuerdo y desacuerdo, se crea un "marco compartido de interacción" basado en las posiciones de cada país con respecto a los problemas actuales, lo que puede aumentar la posibilidad de resolución de problemas y la previsibilidad política sobre la dirección...