[Rapport NSP 58] Ordre financier mondial en mutation et choix de la Corée : lien entre multilatéralisme régional et mondial

Professeur agrégé au Département de sciences politiques et relations internationales de l'Université Korea. Titulaire d'un baccalauréat en études est-asiatiques de l'Université du Kansas et d'un doctorat en politique internationale de l'Université de Californie du Sud. A été chercheur invité à l'Institut de recherche en sciences sociales de l'Université de Tokyo, chargé de cours à la faculté des relations internationales de l'Université de Californie du Sud, boursier Freeman à l'Institut Watson d'études internationales et au Département d'études est-asiatiques de l'Université Brown, chercheur associé à l'Institut d'études sur l'Amérique centrale de l'Université de l'Oklahoma et professeur adjoint au Département de sciences politiques et au Département des études régionales internationales de la même université. Auteur de The Japanese Challenge to the American Neoliberal World Order: Identity, Meaning, and Foreign Policy (Stanford University Press, 2008) et éditeur de 《Économie politique du régionalisme financier en Asie de l'Est : développement institutionnel et enjeux》 (A-Ryeon Publishing, 2012).

I. Introduction

La politique étrangère se compose d'objectifs politiques et des moyens pour atteindre ces objectifs. Les objectifs politiques déterminent ce qu'un État doit préserver et poursuivre sur la scène de la politique internationale, tandis que les moyens correspondent à la méthodologie adoptée pour atteindre ces objectifs. La définition des objectifs politiques, souvent exprimée par le concept d'intérêts nationaux, est influencée par l'environnement politique, économique, sécuritaire et culturel dans lequel l'État est structurellement placé, ainsi que par le contexte stratégique formé par les relations avec d'autres pays, et elle est également le produit de la politique intérieure. Les moyens politiques comprennent la pression physique, la négociation et la coopération, et la persuasion, et ces mécanismes se déploient sous des formes unilatérales, bilatérales ou multilatérales. Pour les puissances non dominantes qui sont des « suiveurs de règles » (rule-takers) plutôt que des « faiseurs de règles » (rule-shapers) dans l'ordre politique international, la marge de manœuvre politique n'est pas large et les moyens politiques peuvent être limités.

Dans la politique internationale, le domaine de la finance et de la monnaie est le fondement de l'ordre économique mondial, un terrain de compétition et de coopération médiatisé par le pouvoir, les intérêts et les idées. La libéralisation des capitaux et l'étalon-or de la fin du XIXe siècle au début du XXe siècle n'étaient pas sans lien avec la domination britannique, et la montée, la chute et la résurgence de l'ordre financier et monétaire néolibéral après la Seconde Guerre mondiale se sont déroulées dans le cadre de la compétition et de la coopération entre les États-Unis et les puissances économiques dites du G-7 (Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001). En d'autres termes, l'ordre financier et monétaire international des 150 dernières années est une histoire de changement et de continuité. Le changement et la continuité se sont manifestés par l'institutionnalisation aux niveaux mondial, régional et national, dans l'interaction entre le marché et l'État. Le cœur de l'institutionnalisation réside dans le processus de « création de règles » (rule-making) et de « transformation de règles » (rule-transformation) (par exemple, la politique des normes mondiales, Politics of Global Standards), et les règles s'accompagnent de « ceux qui font les règles » (Ruler) et « ceux qui sont régis » (the Ruled) (Onuf 1989). Le fonctionnement institutionnel du Fonds Monétaire International (FMI), de la Banque Mondiale et de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), qui sont les piliers du système de Bretton Woods, le démontre bien. En tant que suiveur de règles, les puissances non dominantes font de l'adaptation au changement de l'ordre financier et monétaire international leur principal objectif politique. Autrement dit, cela signifie que la préférence pour les objectifs politiques est une « choix contraint » (constrained choice) avec une autonomie limitée. Le début du XXIe siècle, qui vient de commencer, montre que le monde a changé et que la Corée a changé. L'ordre économique mondial est à un carrefour de changements majeurs, et la Corée, grâce aux fruits de son développement économique au cours du dernier demi-siècle, est en train de passer du statut de suiveur de règles à celui de membre potentiel, voire de faiseur de règles, sur la scène de la politique internationale. La participation de la Corée en tant que membre du G-20, un forum de discussion sur l'ordre économique mondial lancé en 2009, en témoigne. Les quelque 12 prochains mois pourraient être enregistrés dans l'histoire comme une période de « Grande Transformation » de l'ordre économique mondial, et la Corée pourrait entrer dans une période de transition où son rôle passerait de « l'adaptation » à « la direction ».

La crise financière mondiale de 2008, née aux États-Unis, appelle à un changement de l'ordre financier et monétaire international néolibéral, dominé par les États-Unis, tant au niveau mondial que régional. Premièrement, en ce qui concerne l'ordre monétaire, la domination du dollar en tant que monnaie de réserve est ébranlée (Helleiner 2009; Eichengreen 2010), et l'euro, né sur la base du paradigme économique néolibéral, est également confronté à des défis majeurs (McNamara 1998; Gillingham 2005). La Chine, devenue un G-2, cherche à réduire sa dépendance au dollar en promouvant l'internationalisation du yuan (Lee Yong-wook 2011). De plus, en Amérique du Sud, en Afrique et au Moyen-Orient, des alliances monétaires régionales ont déjà été lancées ou sont en cours de promotion. L'Asie de l'Est ne fait pas exception. Au niveau régional, pour stabiliser les taux de change au sein de la région, l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) et la Corée, la Chine et le Japon, c'est-à-dire l'ASEAN+3, mènent des études sur la création d'une monnaie régionale en collaboration avec la Banque asiatique de développement (BAD). Comme le dit Barry Eichengreen, le monde pourrait être sur le point de passer d'un système dollar à un système de multiples monnaies de réserve (Eichengreen 2010).

Alors que l'ordre monétaire concerne la question des taux de change par le biais d'une gestion stable de l'offre et de la demande de monnaies servant de référence pour le règlement, la réserve et la comptabilité, en tant que base du commerce et de l'investissement, l'ordre financier concerne la formation et le développement des marchés de capitaux, y compris le degré de libéralisation des capitaux pour faciliter le commerce et l'investissement, ainsi que l'expansion des filets de sécurité financière pour prévenir et gérer efficacement les crises financières. La mondialisation, en cours depuis les années 1980, a signifié la libéralisation financière néolibérale, qui est maintenant confrontée à un défi majeur avec la crise financière mondiale de 2008. Au niveau mondial, la théorie de la réglementation des capitaux gagne du terrain, à commencer par la réforme du FMI, et au niveau régional, des discussions sur la création de mécanismes régionaux de prévention des crises financières, tels que le Fonds européen de stabilité financière, sont en cours en Amérique du Sud, en Afrique et au Moyen-Orient. Parallèlement, des plans de développement des marchés financiers régionaux émergent dans diverses régions, dans le but de réduire la dépendance à l'égard des marchés de capitaux occidentaux.

L'Asie de l'Est, où se trouve la Corée, accélère également sa financiarisation régionale par la mise en place de dispositifs de coopération institutionnelle depuis la crise financière est-asiatique de 1997, centrée sur l'ASEAN+3. Plus précisément, la prévention des crises financières et les mesures de réponse efficaces en cas de crise financière ont été institutionnalisées depuis les accords de swap bilatéraux en 2000, à travers l'Initiative de Chiang Mai Multilatéralisée (CMIM) en 2010, et les discussions se sont étendues à la création d'un Fonds Monétaire Asiatique (AMF), une sorte de FMI asiatique. L'ASEAN+3 a lancé avec succès le Bureau de surveillance macroéconomique de l'ASEAN+3 (AMRO) en mai 2011 à Singapour, en tant qu'institution sœur de la CMIM, augmentant ainsi les perspectives d'un AMF. La revitalisation des marchés financiers régionaux met l'accent sur le développement du marché obligataire régional, représenté par l'Initiative du marché obligataire asiatique (ABMI) lancée en 2002. L'ASEAN+3 a lancé en mai 2011 le Mécanisme de garantie et d'investissement des crédits (CGIF), un mécanisme important pour la revitalisation du marché obligataire asiatique, et des discussions sont en cours pour la création d'un Institut de règlement régional (RSI) qui fournira des services de règlement pour les transactions obligataires régionales.

Par conséquent, l'ordre financier et monétaire international en période de grande transformation, qui servira de contexte structurel à la diplomatie financière et monétaire de la Corée, peut être résumé en trois flux interdépendants dans un cadre général. Premièrement, au niveau mondial, le changement du cadre institutionnel néolibéral existant, ainsi que sa profondeur, son ampleur et sa direction. Deuxièmement, l'émergence et la consolidation croissantes des systèmes financiers et monétaires régionaux (Katzenstein 2005; Powers and Goertz 2011). Enfin, la nature relationnelle des ordres financiers et monétaires qui se développent aux niveaux mondial et régional. Se développeront-ils de manière complémentaire ? Ou le développement de l'ordre financier et monétaire au niveau régional prendra-t-il une forme exclusive, conduisant non seulement à une compétition entre les niveaux mondial et régional, mais aussi à une institutionnalisation sous forme de compétition interrégionale ?

Dans cette période de grande transformation de l'ordre financier et monétaire international, comment la Corée peut-elle jouer efficacement un rôle de faiseur de règles, englobant à la fois le niveau mondial et la région de l'Asie de l'Est ? En d'autres termes, si la stabilité des taux de change, l'expansion des filets de sécurité financière, et l'approvisionnement et la gestion fluides des capitaux pour le développement économique constituent les objectifs politiques de la diplomatie financière et monétaire dans un cadre général, par quels moyens ces objectifs doivent-ils être poursuivis, et comment, en même temps, pouvons-nous obtenir une autonomie maximale pour refléter les préférences de la Corée dans l'ordre financier et monétaire mondial et régional ?

Ce rapport soutient que le multilatéralisme devrait être la direction politique que la diplomatie financière et monétaire de la Corée devrait poursuivre. En tant que puissance non dominante, la Corée devrait poursuivre le multilatéralisme non seulement comme un moyen politique, mais aussi comme une fin en soi. Plus précisément, la Corée devrait concentrer tous ses efforts sur l'institutionnalisation de la coopération financière et monétaire en cours en Asie de l'Est en jouant un rôle d'« honnête courtier », et participer au processus de création de règles de l'ordre financier et monétaire mondial au niveau du G-20, en se basant sur une base régionale en Asie de l'Est. Il s'agit d'une stratégie de liaison entre le régional et le mondial par le biais du multilatéralisme, et un tel choix stratégique, par rapport à d'autres stratégies, ouvre la possibilité que les préférences politiques de la Corée soient les plus assurées et reflétées lors de la période de rétablissement de l'ordre économique mondial. C'est une stratégie visant à réaliser les préférences politiques de la Corée sur la scène mondiale en renforçant la confiance et en accumulant de l'expérience en matière de coopération politique avec la Chine et le Japon par la consolidation du multilatéralisme régional. Bien qu'une puissance non dominante puisse avoir des limites dans le lancement du multilatéralisme et la mise en place de cadres institutionnels sur des questions spécifiques, elle peut utiliser efficacement les cadres multilatéraux déjà en place.

Ce rapport est structuré comme suit. Premièrement, nous examinerons pourquoi le multilatéralisme peut être avantageux pour les puissances non dominantes comme la Corée, en nous appuyant sur les recherches existantes, afin de fournir un cadre théorique pour l'argument principal de ce rapport. Ensuite, nous examinerons le développement, les enjeux et les orientations futures de la coopération financière et monétaire en Asie de l'Est au niveau régional et du G-20 au niveau mondial, qui sont les principales cibles de la diplomatie financière et monétaire de la Corée. Sur la base de ces discussions, nous soulignerons l'importance et l'urgence d'une stratégie de liaison multilatérale englobant le régional et le mondial pour la Corée, et proposerons le renforcement des capacités des réseaux politiques pour un rôle efficace de la Corée dans le cadre du multilatéralisme pour conclure.

II. Pourquoi le multilatéralisme ?

Le multilatéralisme, aux côtés de l'unilatéralisme et du bilatéralisme, est une manière pour un État de mener sa politique étrangère. Pour les puissances non dominantes, l'unilatéralisme n'est pas une méthode facile à choisir, et donc le bilatéralisme et le multilatéralisme sont les options. Pour les raisons suivantes, le multilatéralisme peut être plus favorable à la réalisation des politiques des puissances non dominantes que le bilatéralisme. Nous examinerons d'abord les avantages du multilatéralisme pour les puissances non dominantes en général, puis l'utilité du multilatéralisme dans la diplomatie financière et monétaire de la Corée, qui relie le régional et le mondial.

Le multilatéralisme offre en soi divers avantages aux puissances non dominantes comme la Corée. Le plus couramment, le multilatéralisme, axé sur le consensus, permet à la voix des puissances non dominantes d'être entendue dans le processus de prise de décision, par rapport à d'autres formes de processus politiques. Bien sûr, la politique finalement décidée n'apporte pas toujours des avantages symétriques à tous les pays participants au multilatéralisme. Comme le soutiennent les réalistes, le multilatéralisme peut également être une extension de la politique des puissances dominantes (Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999). Cependant, même dans ce cas, le multilatéralisme peut atténuer la distribution des avantages due aux relations de pouvoir asymétriques par rapport au bilatéralisme (Ruggie 1990; Martin 1998). En utilisant les normes, les règles et les procédures de délibération fournies par les institutions multilatérales, on peut avoir l'occasion de coordonner au maximum les intérêts avec les puissances dominantes (Hurrell 2005, 50). À cet égard, Catherine Lu soutient ce qui suit (Lu 2009, 54-55).

Bien que des conflits, en particulier sur la répartition des biens et des charges, surgiront inévitablement, dans des conditions d'amitié politique entre les peuples [dans un cadre multilatéral], ils seront négociés dans un contexte de fond mondial de normes et d'institutions basées sur la reconnaissance mutuelle, l'équité dans la répartition des charges et des avantages de la coopération mondiale, et le partage du pouvoir dans les institutions de gouvernance mondiale plutôt que par la domination d'un groupe.

Le multilatéralisme est avantageux en période de grande transformation. Une période de grande transformation désigne une période turbulente où diverses opinions et propositions politiques en faveur du changement se déploient sur la scène politique où les nouvelles puissances et les anciennes puissances s'affrontent. Le cadre multilatéral offre un forum de discussion à divers acteurs pendant ces périodes de transition, leur permettant de partager des informations (telles que les préférences politiques et les moyens) les uns sur les autres. Bien que le débat et l'élargissement des informations ne mènent pas toujours à de bonnes conclusions acceptables par tous les acteurs. Cependant, grâce aux discussions fournies par le multilatéralisme, on discute de ce qui constitue le problème et des solutions possibles, et dans ce processus, les positions de chaque pays sont exprimées, permettant aux puissances non dominantes, qui sont des suiveurs de règles, de faire des prévisions politiques pour l'adaptation plus facilement (Pouliot 2011).

Par exemple, le G-20, lancé à la suite de la crise financière mondiale, est composé de quatre clusters. Le Cluster 1 concerne la réforme de la réglementation bancaire (Exigences de fonds propres bancaires/Accord de Bâle III), discutant des ratios de fonds propres des banques et de diverses réglementations bancaires (« Réglementations sur les primes », « Harmonisation comptable », « Agences de notation de crédit », « Taxe bancaire, Taxe sur les transactions internationales », « Produits dérivés » et « Fonds spéculatifs »). Le Cluster 2 concerne la coordination des politiques macroéconomiques. Les questions discutées pour la coordination macroéconomique comprennent la « Gestion de la dette souveraine », les « Déséquilibres mondiaux et devises », les « Valorisations et mouvements des devises », le « Système monétaire » (L'avenir du dollar en tant que monnaie de réserve), le « Filet de sécurité financière mondial » (Agenda coréen), et la « Coordination du système commercial » (Prévention du protectionnisme et achèvement du cycle de Doha). Le Cluster 3 concerne les biens publics. Les sujets abordés comprennent les « Objectifs du Millénaire pour le développement », le « Climat/Énergie », la « Sécurité alimentaire », et l'« Innovation/Éducation, Corruption ». Enfin, le Cluster 4 concerne le cadre institutionnel et de gouvernance, traitant de la création éventuelle d'un Secrétariat du G-20 et de la réforme des institutions financières internationales (IFI) telles que le FMI. Ainsi, dans le cadre du multilatéralisme, des discussions approfondies sont menées par cluster sur des sujets spécifiques. Dans le processus d'accord et de désaccord, un « cadre d'interaction partagé » (a shared framework of interaction) se forme autour des positions de chaque pays sur les problèmes immédiats, ce qui augmente la possibilité de résolution des problèmes et la prévisibilité politique quant à la direction à prendre... (à suivre)