[NSP Report 55] 金正恩の北朝鮮と協調・複合の対北政策

金成培

国家安保戦略研究院責任研究委員。北朝鮮と朝鮮半島関連政策開発に対する諮問を担当している。金成培博士は国家安保戦略研究院に赴任するまで、統一部政策補佐官（2006年）、国家安全保障会議（National Security Council: NSC）行政官（2003年～2006年）を歴任し、ソウル大学校大学院で政治学博士号を取得した。

趙東鎬

梨花女子大学校社会科学大学北朝鮮学科教授。米国ペンシルベニア大学で経済学博士号を取得し、韓国開発研究院（KDI）で首席研究委員、北朝鮮経済研究チーム長、企画調整室長を歴任した。現在、民主平和統一諮問会議経済科学環境委員会常任委員、大統領諮問韓中専門家共同研究委員会委員、大統領室外交安保首席室政策諮問委員、統一部政策諮問委員、国会予算政策処予算分析室諮問委員などを務めており、東アジア研究院北朝鮮研究センター所長、朝鮮日報<朝の論壇>固定コラムニスト、SBS外交統一安保諮問委員などとしても活動している。主要研究分野は北朝鮮経済と南北経済協力であり、最近の研究には「北中関係の変化と南北経済協力」、「An Evaluation of the Situation Facing the North Korean Economy Today and Prospects」、「計画経済の限界」、「《北朝鮮2032：先進化への協調戦略》」（共編）などがある。

I. 米中複合外交時代と新たな対北政策の模索

過去60余年、韓国の対北政策は世界および地域秩序と密接に関連しながら展開されてきた。冷戦時代、韓国の対北政策がデタントと新冷戦の交差による微視的な変化を見せたとしても、敵対的共生の範疇を超えられなかったのは、基本的に世界および地域レベルの冷戦秩序に起因するものであった。〈7.7宣言〉（1988年）に代表される盧泰愚（ノ・テウ）政府の北方政策は、世界的な脱冷戦の流れに反応した政策であり、韓国の対北政策が初めて封鎖（containment）から関与（engagement）へと転換する契機となった。金泳三（キム・ヨンサム）政府の対北政策も、北朝鮮の核問題という突発的な変数により穏健と強硬の間を揺れ動いたが、脱冷戦という流れを覆すことはできなかった。金大中（キム・デジュン）・盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府の対北政策も、その名称が何であれ、交流と協力を通じた北朝鮮の変化を模索したという点で、関与政策の延長線上にあるものであった。李明博（イ・ミョンバク）政府の対北政策は、原則的に共生と共栄というモットーの下、既存の関与政策を維持しつつも、これまでの太陽政策だけでなく、制裁（sanctions）という政策手段を動員して北朝鮮体制の変化（regime change）を追求するという、やや複雑な様相を見せたが、これは主に国内のアイデンティティ政治と、北朝鮮の権力承継という変数が作用した結果と見られる。李明博政府は、前政権との差別化に注力しつつも、南北首脳会談の可能性を探るなど、関与政策を模索することもあった。しかし、2008年7月に金剛山観光客射殺事件が発生し、同年、金正日（キム・ジョンイル）委員長の健康が悪化するにつれて、北朝鮮で後継体制構築作業が加速化される中で、2009年5月に第二次核実験が実施され、2010年に入って哨戒艦「天安（チョンアン）」沈没・延坪島（ヨンピョンド）砲撃事件が発生したことで、関与政策を本格的に推進する機会を得られなかったのである。今日、韓国の対北政策を巡る議論を見ると、政策目標は概ね収斂するものの、政策手段の違いが浮き彫りになる様相である。問題は、対北政策を巡る問題意識が、内的にはアイデンティティ政治に、外的には脱冷戦という限界に留まっており、保守と進歩、そして脱冷戦を超える世界および地域レベルの激変を捉えられていない点である。

21世紀に入り、世界秩序は単なる脱冷戦というレベルを超え、国際政治の行為者や舞台など、あらゆる側面で根源的な変化を経験している。脱冷戦初期の1990年代には、米国中心の一極体制が一時期機能するように見えたが、21世紀に入り、中国の国力が予想より急激に伸長し、2008年の米国の金融危機や2011年の欧州の財政危機などが勃発するにつれて、米中二大強国を軸に世界および地域秩序が再編されている。米中関係が、いわゆるG2体制、あるいは米中時代という言葉にふさわしい、安定的で協力的な関係に進むのか、それとも避けられない競争の中で不安定で対立的な関係に帰着するのかによって、グローバル・ガバナンスの運命が左右されるだろう。特に、東アジア地域秩序は、グローバル・パワーであり地域国家でもある中国の二重的属性により、米中関係が直接的に投影されるほかない。国際政治の舞台も、従来の安保・経済中心から、環境・エネルギー、情報・知識など、多様な舞台が同時に展開される一方、多様なイシューがクラスター化され、内外で連鎖反応を起こす様相を見せている。特に、世界経済の危機と米中間の経済力格差の縮小により、経済が核心的な推進力となっている。

我々の最大の安保懸案である北朝鮮の核・北朝鮮問題も、こうした世界および地域レベルの動きから自由ではいられない。ここ数年間、朝鮮半島を巡る国際政治の流れは、北朝鮮の核・北朝鮮問題が事実上、米中をはじめとする強国政治の対象となっていることを示している。哨戒艦「天安」沈没・延坪島砲撃事件以降、米中が見せた差異のある反応と微妙な対立は、米中両国が北朝鮮問題を米中関係の文脈で扱っていることを示唆する。2011年1月、米中首脳会談で朝鮮半島問題が予想より大きな比重で扱われ、6者会談再開など、北朝鮮問題に関する合意が比較的容易に形成されたのは、米中関係の安定的管理という次元からであった。金正日（キム・ジョンイル）の死去後、中国が金正恩（キム・ジョンウン）体制を強力に擁護し、米国も北朝鮮の安定的な権力承継を希望したことも、北朝鮮体制の急変による東アジアの急激な現状変更を望まないという意味に解釈できる。一方、北朝鮮の核・北朝鮮問題は、朝鮮半島の安保懸案であるが、中国自体の安定性や東アジアの領土・領海紛争など、他の安保懸案や世界経済危機、環境・エネルギー問題とも連鎖作用を起こしうる。何よりも、中国自体の不安定性が増大した場合、北朝鮮は直接的な影響を受けるだろうし、中国が自らの核心的利益と見なす主権と領土問題で守勢に追い込まれた場合、中国は北朝鮮問題まで含めて核心的利益を拡張的に定義する可能性を排除できない。一方、北朝鮮の核・北朝鮮問題は、世界および地域レベルの経済リスクとして作用しており、エネルギー問題の浮上は、北朝鮮の核・北朝鮮問題に対するロシアの関与を増大させるだろう。

我々は、今後の対北政策を樹立し推進するにあたり、こうした世界および地域レベルの動態が北朝鮮問題にどのように投影されるかを必ず考慮しなければならない。同時に、韓国の全般的な外交政策を樹立し、対外戦略を駆使する上で、北朝鮮問題と対北政策を積極的に活用する必要がある。東アジア秩序の構築過程に直接設計者として参加するにせよ、中堅国外交戦略を駆使するにせよ、北朝鮮問題と対北政策は我々にとって非常に効果的な外交資源となりうるからである。今後10年を見据える2010年代の対北政策を提示するためには、まず北朝鮮の選択と北朝鮮体制の将来に対する精密な分析と展望が要求される。当然、今後の北朝鮮の運命を左右する金正恩体制に対する評価から始めざるを得ない。

II. 金正恩体制の安定性とリーダーシップ類型

金正恩は2009年1月、金正日（キム・ジョンイル）によって後継者として指名されて以来、集中的に後継者教育を受け、2010年9月28日、44年ぶりに開催された第3回党代表者会で党中央軍事委員会副委員長の地位に就き、2位の座に上がった。そして、金正日委員長が死去してわずか数日後の昨年12月30日、金正日が残したといういわゆる〈10.8遺訓〉により、朝鮮人民軍最高司令官職に推戴された。また、金正恩が後継者の地位に就いた2010年9月の党代表者会に続き、再び今年4月11日に開催される党代表者会で党総秘書職に就く見込みであり、4月13日に開催される最高人民会議第12期第5回会議で国防委員長職を継承する可能性も排除できない。

金正日（キム・ジョンイル）が激しい権力闘争と長期間にわたる後継者教育、そして業績の積み上げを通じて公式に後継者地位を獲得した「獲得型後継者」であるとすれば、金正恩は父の威光に頼って瞬く間に後継者の座に就いた「選抜型後継者」である。金正恩のリーダーシップはまだ十分に検証されておらず、彼の権力基盤が確固に固まったと断定することも難しい。それにもかかわらず、金正恩体制が比較的安定的に定着すると見る根拠は、首領制・後継制という北朝鮮の独特な政治制度と、代替的な政治勢力が形成されにくい北朝鮮の政治構造にある。北朝鮮は、旧ソ連と中国の権力移譲期に見られた混乱を反面教師とし、「後継者が首領の思想と指導を受け継いで」全ての事柄を処理していく後継制度を創出した。絶対権力としての首領の政治的支援を受ける後継者に挑戦できる政治勢力は存在しにくい。金正日（キム・ジョンイル）死去後の権力構造として、集団指導体制や、後継者と支配エリートが連合する混合型体制が登場すると予測した者もいるが、現在のところ可能性は低いと思われる。集団指導体制は、本質的に北朝鮮の首領制と矛盾する。北朝鮮が首領制の正当性を説明する際に提示した核心的論理が、集団指導体制の弊害であった（金日成1996、109-110）。仮に後継者の政治的リーダーシップと権力基盤が相対的に脆弱であっても、権力エリートたちは、独自の連合を通じて後継者を牽制するという政治的リスクを冒すよりも、後継者との支配連合を通じて既得権を維持するという合理的な選択をする可能性が高く、これが混合型体制を主張する主な論拠である。現在、北朝鮮では張成沢（チャン・ソンテク）、金敬姫（キム・ギョンヒ）、李英浩（リ・ヨノ）など、党と軍の実力者たちが金正恩を後見する様子を見せているため、一見、混合型体制のように見えるが、混合型体制はあくまで一時的、過渡的なものであり、結局は一人支配体制か集団指導体制に帰着せざるを得ない（鄭永泰・李教徳・鄭奎燮・李基東2010、51-52）。しかし、集団指導体制が経験的にもイデオロギー的にも北朝鮮に定着しにくいとすると、結局は金正恩中心の一人支配体制に帰結する可能性が高い。

金正恩体制が出帆して約2ヶ月が経過した時点で評価すると、金正恩の権力基盤は比較的強固に見える。金正恩は、公式に北朝鮮の最高指導者の地位に留まるだけでなく、最高指導者としての役割遂行を強化していく様子を見せている。彼は新年を迎えて1月1日、党・政・軍の高官らと共に公演を観覧し、旧正月には国家宴会を催すなど、北朝鮮の権力エリートたちを掌握していく様子である。2月16日の金正日（キム・ジョンイル）70回記念行事の主役も、事実上、金正恩であった。金正日（キム・ジョンイル）の誕生日に初めて行われた閲兵式で、李英浩（リ・ヨノ）総参謀長、金永春（キム・ヨンチュン）人民武力部長、朴在京（パク・チェギョン）大将などの軍首脳部は、金正恩副委員長の前で整列し、忠誠を誓う場面を演出した。また、金正恩は今年1月から2月にかけて10回以上、軍部隊を視察し、経済現場を訪問するなど、過去、金正日委員長が担っていた最高指導者の役割を無理なく遂行している。

こうした点から見ると、少なくとも短期的には、金正恩体制の権力基盤に異常の兆候が発生する可能性は高くないだろう。しかし、中長期的には、金正恩体制への挑戦は至る所に潜んでいる。北朝鮮の慢性的な経済難や国際社会の非核化圧力などに対応して、金正恩が効果的な政治的リーダーシップを示せなければ、構造的に不安定な権力を維持することになるだろう。北朝鮮が短期的、数年内に政治的不安定に陥る可能性は高くないが、それ以降も中長期的に政治的安定を維持できるかは断言できない。

先軍（ソン・グン）の「継承」を掲げざるを得ない三代世襲の生来的な限界と、北朝鮮の長期生存のための「変化」の必要性という構造的圧力が共存する矛盾的ジレンマの中で、金正恩体制が選択できる道は多くない。先軍の継承と政策転換の間で、どうすることもできない中途半端な立場に置かれる可能性が高いが、これは体制の不安定性だけを増大させるだろう。したがって、結局、北朝鮮が選択できる道は二つである。一つは、変化の圧力を無視し、第二の遺訓統治を通じて先軍に縛られ、第二の苦難の行軍を甘受する道である。金正恩は今後も先軍政治を掲げ、経済改革と非核化を避け、恐怖政治を通じて権力の固化に集中する可能性がある。こうした選択は、当面の権力維持には役立つかもしれないが、中長期的には北朝鮮社会の構造的矛盾をさらに深化させ、政治的不安定を増大させることになるだろう。もう一つは、自主的な変革を通じて、先経済（経済優先）と非核化の道に進むことである。当分の間、金正恩体制は「金正日遺訓統治」を前面に掲げざるを得ない立場であるため、金正日時代との差別化を図ることは難しいだろう。また、権力移譲期の特性上、直ちに破格的な変化を追求することも容易ではないだろう。それにもかかわらず、慎重にこうした未来を模索していくことが、もう一つの代案であろう。

一方、金正恩体制は、既に部分的に父の時代とは微妙に異なるリーダーシップ類型を見せている。外見上最も印象的な部分は、金正恩副委員長が軍部隊視察の過程で、兵士たちと腕を組んだり、手を強く握ったりするなど、スキンシップを強化していることである。1月14日、慈江道（チャガンド）満浦市（マンポシ）の住民に異例的に長い文章の自筆の手紙を送ったこと（〈朝鮮中央通信〉2012/1/16）も、北朝鮮住民とのスキンシップを強化しようとする意図と解釈される。公開された現地指導の随行者名簿が4～5名に過ぎず、随行者が10～20名に達した金正日委員長時代に比べて簡素化されたことも注目に値する。兵士や住民との接触を強化するために、実務型随行団を編成したように見えるからである。こうした点は、金正日委員長時代にはほとんど見られなかった場面であり、「大衆路線」を強調した金日成（キム・イルソン）主席時代を想起させるという点で注目される。まだ最終的に判断するには早いものの、既に金日成（キム・イルソン）にそっくりな外見で世間の注目を集めている金正恩副委員長が、父よりも祖父のリーダーシップ類型を追求しているという解釈が可能だからである。金正日委員長の場合、3年という比較的長い期間、金日成（キム・イルソン）の遺訓統治に依存し、1998年の憲法改正で権限が強化された国防委員長職に再推戴されてから、強盛大国と先軍政治を掲げるなど、遺訓統治の陰から脱した。ところが、金正恩体制は、2月16日の金正日（キム・ジョンイル）誕生70周年を頂点に、次第に追悼ムードを締めくくり、4月15日の金日成（キム・イルソン）誕生100周年を迎える祝賀ムードへと転換する様子である。ここでも、金正日（キム・ジョンイル）の遺訓に劣らず、金日成（キム・イルソン）の血統を浮き彫りにしようとする金正恩体制の意図を読み取ることができる。

III. 金正恩時代の北朝鮮核外交：金正恩式等距離外交か？

金正恩体制は、核・ミサイル問題など対外政策において、二重的なシグナルを同時に発している。一方では、米国と〈2・29合意〉を通じて、ウラン濃縮を含む全ての核活動の中断を約束するという融和的な姿勢を見せるかと思えば、他方では、去る3月16日、いわゆる「光明星3号」という長距離ロケットの発射を宣言し、米国と国際社会の強硬対応を招いている。北朝鮮は、人工衛星の発射は宇宙の平和的利用に関する問題であり、米朝〈2・29合意〉に違反しないと主張しているが、米国は人工衛星の発射体は長距離ミサイルと技術的に同一であるため、〈2・29合意〉違反であるという立場である。米国は、北朝鮮が実際に「光明星3号」の発射を強行すれば、対北栄養提供を中断し、追加的な対応措置を模索する計画であり、北朝鮮はこれに反発して第三次核実験などを敢行する可能性を排除できない状況である。北朝鮮は、「光明星3号」の発射を金日成（キム・イルソン）誕生100周年記念行事の一環として推進しており、北朝鮮住民に宣伝している以上、これをキャンセルする可能性は低い。それにもかかわらず、北朝鮮は国際社会に衛星発射の 참観を要請し、核活動の中断を監視する国際原子力機関（International Atomic Energy Agency: IAEA）査察団の入国を提案するなど、交渉の余地を残そうとする姿勢も見せている…（続く）