[NSP Report 53] 2010年代韩国海洋政策的挑战与展望

首尔大学行政大学院助理教授。研究和教学兴趣领域包括东亚政治经济、国际贸易政策、东亚领土争端等。具旼教博士出版了《东亚岛屿争端与海洋秩序建设：在岩石与坚硬之地之间》(纽约：Springer)，分析了东亚的各种海洋争端并探讨了建立新海洋秩序的可能性。此外，他还曾在《太平洋评论》、《太平洋事务》、《亚洲-太平洋国际关系》、《亚洲视角》、《东亚欧洲研究杂志》、《全球亚洲》、《东亚研究杂志》等知名国际学术期刊上发表多篇论文。具旼教博士毕业于首尔大学外交学系及行政大学院，后在美国约翰霍普金斯大学国际关系学院(SAIS)获得国际政治经济学硕士学位，并于2005年在美国加州大学伯克利分校获得以东亚领土争端为主题的政治学博士学位。具旼教博士曾在南加州大学国际问题研究所(CIS)、韩国学研究所(KSI)及国际关系学系(SIR)担任两年博士后研究员及讲师，并曾任延世大学行政学系助理教授(2007年-2010年)。

I. 引言

海洋是一个复杂且多层次的空间，传统安全与非传统安全交汇于此，后者涉及海上交通线(sea lines of communication: SLOC)、资源开发和环境等。海洋也是一个重要的政策领域，可以审视2010年代韩国外交政策的挑战并推导出未来的前景，因为该政策旨在实现复杂性。俗话说“得海洋者得天下”。当然，韩国外交政策的最终目标并非“统治世界”。然而，我们也不能忽视“海洋”。因为过去、现在和未来，统治世界的国家必将统治海洋，而我们的传统/非传统安全将受到那些海洋大国的影响。

众所周知，战后东亚国际秩序一直围绕着强烈的领土性(territoriality)展开。在一个既有帝国主义侵略加害者和受害者共存的地理空间，以及他们之间长久存在的宿怨投下长影的时间背景下，东亚国家比其他地区国家更加执着于领土国家(territorial state)原则和国家主权不可侵犯(non-intervention of state sovereignty)的原则(Moon and Chun 2003)。在以收复失地主义(irredentism)、资源民族主义(resource nationalism)或领土民族主义(territorial nationalism)等各种形式展开的东亚民族主义的根源下，存在着时而具有攻击性、时而具有防御性的领土性。当然，第二次世界大战和朝鲜战争之后，该地区内竞争性的领土性并未演变成全面的物理冲突。因为内陆边界问题大多已得到解决。然而，领土问题仍然广泛存在于未解决的领域。那就是关于岛屿和海洋边界的争端(具旼教 2011)。

如果说全球范围内海洋争端的可能性最高的地方，那无疑是包括西北太平洋、东海、黄海、东海、南海在内的东亚海域(Park 1983a, 1983b, 1983c, 1983d; Kim 2004; Valencia 2008, 2010; Koo 2009; Van Dyke 2009)。在东北亚地区，围绕独岛、尖阁列岛/钓鱼岛以及北方领土/南千岛群岛的主权争夺，韩日、日中及俄日之间的周期性、反复性的外交对抗仍未显现解决的迹象。此外，如天安舰沉没事件和延坪岛炮击事件所引发的一系列外交紧张局势所示，黄海潜在的南北及中美之间的冲突随时可能打破微妙的力量和利益平衡。中国日益露骨的主权主张不仅刺激了东南亚国家，也刺激了美国，南海与黄海、东海和东海一样危险。2011年5月，中国巡逻艇在南海切断越南石油天然气勘探船的电缆，引发了中国与越南之间的争端，一度濒临武装冲突。同年夏天，相关国家在该地区接连举行军事演习，气氛更加紧张。冷战结束后，美国强大的海上投送能力(maritime projection power)在一段时间内为东亚海洋秩序的稳定提供了保障，但现在各地都出现了其受到中国严峻挑战的迹象。

东亚海洋问题在各种国际政治、经济和法律背景下不断演变。更具体地说，它形成了以主权归属问题、资源开发问题、边界划定问题、环境保护问题为中心的多层次议题结构。近期该地区海洋争端的特点是它们同时发生，其背后是东亚力量平衡的转移现象，即以中国崛起和美国相对衰落为代表。然而，从更普遍和规范的视角来看，东亚的岛屿和海洋争端与《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS)规定的领海(territorial water)和专属经济区(Exclusive Economic Zone: EEZ)等边界划定问题密切相关，并且相关国家之间持续的冲突反映了国际海洋制度的局限性。也就是说，东亚的海洋问题处于一系列事件(events)、制度(institution)和趋势(trend)的交叉点上。因此，制定复杂的海洋政策需要对这种多层次结构有清晰的认识和理解。

本研究构成如下。第二节从事件-制度-趋势的背景下，探讨东亚新力量平衡，特别是中国崛起和美国衰落的结构性变化对现有东亚海洋秩序的影响。此外，还将从东亚新力量平衡的视角，重新审视作为规范性仲裁者，《联合国海洋法公约》——迄今为止海洋相关国际规范的集大成者——的意义。特别是指出，尽管该公约具有规范性和实践性意义，但由于主要条款的模糊性，在解决东亚国家之间的具体争端方面存在许多局限性。值得注意的是，近期东亚海域的美中对峙也是围绕《联合国海洋法公约》展开的。第三节分析东北亚三国，即韩国、日本和中国所采用的基线方法和边界划定原则。此外，还将审查作为该地区海洋治理主要手段的双边临时措施(bilateral provisional measures)的意义和局限性。在此基础上，第四节探讨以“搁置争议，共同开发”为基础，为确保资源共同开发、区域海洋环境保护、航行安全等非传统安全而寻求区域多边解决方案。此外，还将探讨作为防止恐怖主义和大规模杀伤性武器在区域扩散的多边协商机制，韩国自2009年朝鲜第二次核试验事件以来参与的“防扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative: PSI)的意义和局限性。最后，第五节展望东亚海洋秩序的未来并得出政策启示。

II. 转型期的东亚海洋秩序

1. 美中霸权竞争加剧与新海洋格局的出现

在东亚，特别是海洋地区，力量和利益的复杂平衡已不再允许任何一个国家主导。韩国在邻近强国之间，尽管有限，但一直扮演着维持大陆力量与海洋力量之间平衡的角色。东南亚国家联盟(Association of Southeast Asia Nations: ASEAN)在处理南海海洋争端方面，因不干涉内政主义(non-interventionism)等原因显示出结构性局限，但最近在一定程度上表现出制度上的弹性和适应性。日本试图通过美国制衡地区霸权竞争对手中国，以确立自身地位，但由于长期经济衰退和政治领导力缺失，其作为传统海洋力量的地位正逐渐丧失。另一方面，中国日益具有攻击性的海洋政策和海军力量的增强使东亚地区极不稳定。特别是中国正在寻求东亚海洋秩序的新平衡，但由于害怕被自己未设计的制度或规范所束缚，它正在向周边国家扩大新的不确定性。使问题更加复杂的是，美国已摆脱了以往的犹豫态度，最近再次表现出积极介入东亚海洋问题的意愿。

转型期的东亚海洋秩序因该地区流动的地缘政治和地缘经济因素而变得更加不稳定，其核心是崛起且更加独断(assertive)的中国，以及重新介入(re-engaging)但仍持模棱两可(ambivalent)态度的美国。近年来东亚海域发生的主要事件包括：日本歪曲历史教科书（2008年7月）对独岛主权的争夺，中国在南海对美国海军侦察船“无畏号”(Impeccable)的挑衅（2009年3月），朝鲜挑衅导致的天安舰沉没事件（2010年3月）和延坪岛炮击事件（2010年11月），中日之间的稀土争端（2010年9月），中国巡逻艇切断越南石油天然气勘探船电缆引发的中越争端（2011年5月），以及中国首艘航空母舰“瓦良格”号成功试航标志着中国航空母舰时代的开启（2011年8月）。从这些事件可以看出，中国参与的频率和比重占压倒性多数。这一系列事件既是原因也是结果，它们是在下文将要讨论的《联合国海洋法公约》这一制度性背景下形成的新区域海洋格局(regional maritime dynamics)。

众所周知，随着中国在整个东亚经济中占据的份额越来越大，经济激励措施缓和了中国与周边国家之间的政治外交紧张关系。另一方面，在没有冷战时期战略控制等约束的情况下，中国正在寻求能够最大化自身利益的积极海洋政策。虽然并非所有专家都同意最坏的设想，但根据目前的趋势，随着中国直接或间接地向包括美国在内的周边国家展示其力量，周边国家很可能会进一步加快军备扩张以维持力量平衡，以应对潜在的危险(Holmes and Yoshihara 2010; Kato 2010; Van Dyke 2009; Valencia 2008, 2010)。冷战时期，美国和苏联可能只关心其地缘战略利益，对东亚地区的领土渴望较少。然而，作为一个新兴的地区霸权国，中国既有地缘战略野心，也有领土野心，这对东亚海洋秩序产生了截然不同的影响。尽管存在争议，但中国在东亚海洋问题上的政策在很大程度上受到收复失地主义野心的驱动。经济因素也影响了中国的摩擦性海洋政策。因为确保能源和原材料的运输航线已成为中国的优先事项。特别是自1993年中国成为原油净进口国以来，能源问题已成为南海和东海争端的主要根源(Koo 2009)。

中国与周边国家关系恶化为美国重新介入东亚地区提供了机会。例如，2010年秋季爆发的中日尖阁列岛/钓鱼岛争端，尽管中国对美国的干预深感不满，但再次让日本认识到美国是保护日本安全利益的最后堡垒。借此机会，自2010年初以来因普天间基地搬迁问题而引发的美日外交矛盾也暂时得以平息。在此背景下，越南为了制衡在南海的最大竞争对手中国，近年来在许多方面迅速改善了与美国的关系。越南政府采取了将其他国家纳入多边谈判，试图将争端国际化的战略。部分响应越南政府的这些外交努力，美国奥巴马(Barack Obama)政府强调，虽然美国在涉及西沙群岛和南沙群岛主权争端上保持中立，但如果航行自由受到侵犯，美国将进行干预(Valencia 2010)。

正如下一节将详细阐述的那样，围绕东亚海洋的美中新竞争与国际法上关于一国在专属经济区内他国可以进行何种军事活动存在争议。如2001年美军EP-3侦察机与中国战斗机相撞事件，2009年中国对美海军侦察船“无畏号”的挑衅事件所示，中国政府对美国在中国的专属经济区内进行的军事活动采取的攻势行为可能导致两国走向危险的对抗。正如下一节将要讨论的，《联合国海洋法公约》赋予专属经济区管辖权的国家对所有生物和非生物资源拥有完全控制权，并可以限制其他国家进行科学研究。然而，美国主张其舰船在他国专属经济区内进行调查活动是根据《联合国海洋法公约》保障的航行自由原则而正当的。中国当然不接受美国的说法。中国将其定性为“海洋科学研究”，并主张在专属经济区进行此类活动需要沿岸国的同意。然而，中国的立场与日本和越南专属经济区内中国进行的单方面调查和监视活动相矛盾。因此，这个问题极具争议性(Koo 2010)。

美中之间的这种对峙在天安舰沉没事件后，韩美联合海上演习过程中也得到了充分体现。天安舰事件发生后，美国和韩国宣布将在日本列岛和朝鲜半岛周边水域与包括核动力航空母舰“乔治·华盛顿”号在内的大规模海上联合演习。两国原计划也在黄海进行演习，但由于中国强烈抗议而突然取消。中国对美国参加这些大部分属于中国军事作战区域和专属经济区的海域的军事演习反应非常敏感，并进行了先发制人的海军演习。事实上，中国尚未与韩国就黄海的专属经济区边界达成正式协议，因此中国对专属经济区的单方面主张不能被视为正当。另一方面，在2010年11月朝鲜突然炮击延坪岛后，美国和韩国在没有中国太大阻碍的情况下，在黄海进行了包括“乔治·华盛顿”号在内的联合海军演习。然而，普遍的观点认为，中国的沉默并不代表其未来行为会改变。这一系列美中外交摩擦表明，相关国家很难就东亚半封闭海域内可相互接受的军事活动范围达成令人满意的协议(Koo 2010)。

在此背景下，在2011年7月22日至23日于印度尼西亚巴厘岛举行的第18届东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum: ARF)外长会议召开前，国内外的外交界普遍预测，在东盟与中国、以及美国与中国之间复杂纠葛的南海问题将成为最大的焦点。然而，中国明确表示“南海航行自由的重要性不言而喻，所有国家都应从中受益”，并采取了退让的立场，因此并未引起比相关国家原则性立场的外交辞令更大的争议。反而一直关注中国动向的美国对中国与东盟就缓和南海紧张局势的《行为准则指南》达成一致表示欢迎。这与2010年7月在越南河内举行的ARF会议上，美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)发言称“和平解决南海争端直接关系到美国国家利益”，引发美中对峙的情况大相径庭...(未完待续)